党的十八大正式揭开了新一轮国资国企改革的序幕，其中，国有资（zī）本投（tóu）资运营公司改革试点是本轮改（gǎi）革的中心环节 。本（běn）文立（lì）足国有资（zī）本投资运营公司的特殊功（gōng）能定位，以山西省省级（jí）国有（yǒu）资本投资运营公司为例（lì），力图探析搭（dā）建与管资（zī）本相适应的投资管控机（jī）制，以（yǐ）期能够为其他地方（fāng）省市国（guó）有资（zī）本投（tóu）资运营公司的改革试点提供参考。

一、山西（xī）省省级（jí）国有资（zī）本投资运营公司的改革历程

2017 年（nián），山西（xī）省启动新一轮国（guó）资国企改革（gé）。2017年 7 月底，山西省国（guó）有资本投（tóu）资运营有限公司在太原正（zhèng）式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并采取合并设立方式，将所持原 22 家（jiā）省（shěng）属国企（qǐ）股（gǔ）权全（quán）部一次性注入。另外（wài），省国资委对山西省国有资本投资运营有限公司进（jìn）行部分授权，明确了 10 项授（shòu）权放权（quán）事项，授（shòu）权决（jué）定省属国有企业（以下简（jiǎn）称出资企业）的投资计划、发行（háng）公司债券、重大融（róng）资、担保事项。2020 年，山西省国有资（zī）本投资运（yùn）营有限公司再次改革（gé），更名为“山（shān）西省国有资（zī）本运营有限公司”（以下简称山西国资运营公司），并形（xíng）成（chéng）“分级授（shòu）权（quán）、厘清（qīng）职责（zé）、品字架构”的山西特色（sè）国（guó）资监管新（xīn）体制，授权履行出资人管资（zī）本职责，其中，投资（zī）管控是出资（zī）人（rén）管资（zī）本（běn）职责的（de）重要内容（róng）之（zhī）一。

二（èr）、传统管企业体制（zhì）下投资（zī）管控机制存在的（de）问题

改革（gé）国有资本（běn）授权经营（yíng）体制之前，传统管企（qǐ）业体（tǐ）制下投资监管机（jī）制面临的主（zhǔ）要掣肘问（wèn）题（tí）包括以下（xià）三点。

一是存在“重审（shěn）批、轻管理”的弊端 。实质上，传统管企（qǐ）业体（tǐ）制下的（de）审批制（zhì）思维是出资人过于重（chóng）视（shì）投前审核，力图为出资企业把（bǎ）好投资决策关，对投中管理及投后评价考核与责任追究（jiū）机制不（bú）够重视。二是存（cún）在“重过关、轻实效”问题。在（zài）过（guò）去（qù）的投资（zī）监管模式下，投前（qián）审核更加侧重合规性审（shěn）查（chá），管理制度偏原则性，缺乏细化的、实操（cāo）性的可行性研究评判标准，也（yě）缺乏（fá）报（bào）考编制指南（nán）、尽职调查流程与方法等核心环节。同时，出（chū）资企（qǐ）业普遍存在（zài）过关心（xīn）理，出现可（kě）行性前瞻研判不够（gòu）深入（rù），目标市场定位偏差、核心技（jì）术先进性（xìng）不（bú）足、投资效益（yì）不达预期等（děng）问题，投（tóu）前可行性研究论证的水平有待（dài）提（tí）升。三（sān）是存在“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业长期以来以固（gù）定资产投（tóu）资为（wéi）主，股权（quán）投（tóu）资比重相对较（jiào）小，并且运用多层次资本（běn）市场的意识（shí）和能力不足。因此，在过去（qù）投（tóu）资（zī）监管模式下，出（chū）资（zī）企业（yè）以固定资产投（tóu）资管理为主，对股权投资、私募股（gǔ）权投资基金、上市公（gōng）司交（jiāo）易、金融工具等管理不到位，并且长期缺（quē）乏市（shì）场化商业性投资与政策性投资、项目投资与科技创新投入（rù）的（de）管理规定，投资管（guǎn）理（lǐ）规（guī）范亟（jí）待健全（quán）。

三、管资本体制下投资管控机制改革的（de）必要性

投资管（guǎn）控是优化、调整国（guó）有（yǒu）经济布局和结构的（de）基本手段，也是国有（yǒu）资本授权（quán）经营体制改革的重要内容。投（tóu）资管（guǎn）控直接（jiē）影响到（dào）产（chǎn）业布局，产业布局又决定了出资企业的生存基（jī）础（chǔ）、经（jīng）营效益、发展后劲和市场竞争力，因（yīn）此投资管控机（jī）制改革对国有资本投资运营（yíng）公司的健康发展至关重要，具体（tǐ）体现在以（yǐ）下几个方面。

（一）投资管控是国（guó）有资本（běn）投资运营（yíng）公司践行功能（néng）使命的（de）重要（yào）途径

国有企业是中（zhōng）国特色社会主义重要的物质（zhì）基础和（hé）政治基础，是党执政兴（xìng）国的重要支柱和依（yī）靠力量（liàng）。对于（yú）国（guó）有企业的（de）职责与使（shǐ）命，习近平总书记多次发表重要讲话，作出了“两个支柱”“两个基础”“六个力量（liàng）”“三（sān）个排头兵”“顶梁柱”等重要论（lùn）述。对山西省而言（yán），国（guó）有（yǒu）企业是（shì）全省（shěng）经济发（fā）展的基石（shí），是支撑全省经（jīng）济大（dà）厦的脊梁。通过构建与管资（zī）本要（yào）求相适应的投资管控机制，充分运用产业（yè）投资（zī）、资本运作、金融（róng）服务，可以发挥好山西国（guó）资运（yùn）营公司（sī）的平（píng）台作用，从而做优做强做大国有资本和国有企业，提升国有资本整体质（zhì）量，更（gèng）好地（dì）发挥国（guó）有资本的控制力、带动（dòng）力、影响力。

（二）投资（zī）引（yǐn）领是（shì）推进山（shān）西省产业（yè）转型发展的现实需要

2020 年，习近（jìn）平（píng）总书记再次亲临山西视察，提出了“在转型发展上率（lǜ）先蹚出一条新（xīn）路来（lái）”的指示要求。山（shān）西省的实践也充分（fèn）证（zhèng）明（míng），转型是（shì）山西发展的根本出路（lù）、唯一（yī）出路，是能够走通、可（kě）以走好的路，是（shì）攻坚（jiān）克难、追赶超越（yuè）的艰辛探索（suǒ）之路。对此，省委（wěi）省政府已经制（zhì）定了“时间表”和“路线图”，即到 2025 年（nián）转型出雏形、2030 年基本实现转型、2035 年全面实（shí）现转型。在这个过（guò）程中，山西（xī）国（guó）资运营公司要加强全局（jú）性谋划、战略性（xìng）布局，推动所出资的省属国有企业切实担（dān）负（fù）起转型发展的（de）重（chóng）大使命和历史责任。同（tóng）时，还要通过（guò）高（gāo）效率、高（gāo）质量（liàng）的（de）投资，充分发挥（huī）引导、带动和（hé）支撑作用，不（bú）断优化（huà）国有资本（běn）布局（jú），当好（hǎo）山西省（shěng）转（zhuǎn）型发展的主力军（jun1）、排（pái）头兵。

（三（sān））投资（zī）管控是国（guó）有资本保（bǎo）值增值的必然要（yào）求

以前，部分（fèn）国有企业投资管理不够规范，导致了大量（liàng）国有（yǒu）资（zī）本（běn）沉淀，大（dà）而不强，全而不优，资源要素配置效率不高。有（yǒu）的项目投（tóu）产运营（yíng）后长年亏（kuī）损，主要靠资本金（jīn）维（wéi）持；有的（de）项（xiàng）目开工之际即为亏损之时；有的项目（mù）建设过程中（zhōng）就已预计要（yào）亏损（sǔn），不得（dé）不停工。而通过建立（lì）与（yǔ）管（guǎn）资本要（yào）求相适应的（de）投（tóu）资管控机制，下大气力抓投资管控、抓有效（xiào）投资，可以彻底刹住不理性的投资、盲（máng）目的（de）投资（zī）、无效的投资，并且能（néng）够坚持效益为中心，真正按（àn）市场化、法治化的理念和思（sī）路管（guǎn）好、用好（hǎo）投资，全力提（tí）升投（tóu）资（zī）质效，力促国有资（zī）本保值增值（zhí）。

四、国（guó）有资本（běn）投资运营公司投资管控机制改革基（jī）本思路

山西国资运营（yíng）公司成（chéng）立（lì）后，先是围绕出资人基本职责，并结合投（tóu）资监管实践经验，在（zài）调研出资企（qǐ）业投资现状和存在问（wèn）题的基础上，不断探索改革优（yōu）化投资管理体系（xì），然后先后经历三次（cì）重构，力图构（gòu）建（jiàn）与管资（zī）本要求相适应的投资管控机（jī）制。其（qí）基本思路（lù）是：作为积极股（gǔ）东，以法人治理机制（zhì）为（wéi）根本途（tú）径（jìng），以管好国有资本布局和国有资（zī）本（běn）回报为逻辑出发点，制定授权放权清单和投资项目负（fù）面清单，并坚持战略（luè）管控和财（cái）务管控相结合、放（fàng）活和（hé）管好相统一（yī）的原则，主抓关键（jiàn）环节核心要素。改革要点（diǎn）主要体现（xiàn）在以下几个方面（miàn）。

一是去行政化，实现市场化、法治化。从行政审批向通过（guò）法人治理机（jī）制履行出（chū）资人职责转变（biàn），从保姆式管理向积极股（gǔ）东（dōng）转变（biàn），将投资研究决（jué）策权（quán）回（huí）归企业。二是放管结（jié）合、把好重点项目决（jué）策关。对限额以上、主业范围之外的境外投（tóu）资项目，由山西国资（zī）运（yùn）营公（gōng）司和（hé）出（chū）资企（qǐ）业（yè）进行（háng）同步可行性研究；其他项目则由（yóu）企业自（zì）主决策。三（sān）是（shì）以绩为（wéi）尺，向考核（hé）要（yào）成效。树立鲜明的效率效（xiào）益管理导（dǎo）向（xiàng），坚（jiān）守投资效益为中心，并（bìng）注重对投资效果进行评价考核（hé），以此倒逼企业自（zì）我加（jiā）压、自我约束、审慎投资（zī）、提高（gāo）效益。四是设定（dìng）投资标准（zhǔn）、抓实关键环（huán）节。设定企业发展（zhǎn）赛道（dào）、投资能（néng）力与产业发展线指标，并建立可行（háng）性研究评判标准体（tǐ）系。对在主（zhǔ）业和新兴产业范围（wéi）内（nèi）具备投资能力且达到发展线指标的增量投资项目，由企业依法依规组（zǔ）织决策；禁止（zhǐ）企业（yè）对超出范围、不达能力（lì）和发展线（xiàn）指标的增量项目进行（háng）投（tóu）资。五是全程管控，有效防（fáng）范投资风险。由偏（piān）重投（tóu）资事前审批向（xiàng）事前、事中、事后全过程管理转变，如强化投（tóu）中监控（kòng），通过平台监测、监督，及时发现重大不（bú）利变化（huà），及时采（cǎi）取止损措施；强化项（xiàng）目投后（hòu）评价，将投后评（píng）价结果（guǒ）与（yǔ）可研报告所（suǒ）列发展线（xiàn）指标进行对比，同（tóng）时（shí），对比结果要与业绩考核紧密挂钩，以此实现投（tóu）前审核标准化（huà）、投中监控动（dòng）态化、投（tóu）后考评刚性化的投资全流程闭环管控（kòng），切实有（yǒu）效（xiào）防（fáng）范投资风险。六是建（jiàn）立专（zhuān）业力量（liàng），构筑（zhù）专业（yè）投资能力。要设立国（guó）资运营研究院（yuàn），建设专（zhuān）业化研究团队（duì），并（bìng）构建行业数据库和专家库，全力强化（huà）前瞻研判能力（lì），为投资决策提供专业咨询支持，大力提升投资决策的（de）科学性和（hé）有效性（xìng）。

五、国有（yǒu）资（zī）本（běn）投资（zī）运营公司投资管（guǎn）控（kòng）机制（zhì）的搭建

（一（yī））投前管理关键（jiàn）环节

山西国（guó）资（zī）运营公司逐步构建四（sì）级投前（qián）同（tóng）步论证机制（zhì），主抓投资方向、投资（zī）能力、投资效益等环节。一是（shì）投向方面，要把（bǎ）握三（sān）个（gè）“符合”，即出资企业投资项目要（yào）符合国（guó）有资本布局（jú）方向、符合山西省（shěng）转型发展（zhǎn）方向、符合（hé）企业（yè）战略发展方向，并聚（jù）焦（jiāo）主责（zé）主业，围绕主业目（mù）录（lù）开展投资，原则上不（bú）允许企业在主业和新（xīn）兴产业（yè）之（zhī）外开展增量（liàng）项目投资。二是投资能力方面，要以资产负债率为核（hé）心，以（yǐ）投资主体的资本（běn）实力（lì）、财务承受（shòu）能力为出发（fā）点来开展增量（liàng）项目投资，并（bìng）抑（yì）制高负债企（qǐ）业投（tóu）资冲（chōng）动。例如，对资产负债率超过（guò）警戒线但未超（chāo）过重点监管（guǎn）线（xiàn）的（de）企业，审慎开（kāi）展投（tóu）资；对资产负债率超（chāo）过重点监管线的企业，原则上禁（jìn）止通过债（zhài）务（wù）融资实施增量投资项（xiàng）目；固定资（zī）产（chǎn）投资项目资本（běn）金应至少达到法（fǎ）定最低比例。三（sān）是投资效（xiào）益方面，设定关键盈（yíng）利能（néng）力（lì）指标，参照国家（jiā）标（biāo）准，对标行业优秀值、良好值、平均值，推（tuī）进新（xīn）增项目关键指标迈过全（quán）国同行业平均水平“生存线”、力争（zhēng）达到（dào）全国先进水（shuǐ）平“发展线（xiàn）”。四是以市场（chǎng）可行性和技术可（kě）行性为基（jī）础，对标分析项目所在行业的市场现（xiàn）状及发展趋势、市（shì）场容量和竞争（zhēng）格局、重点竞争对手经（jīng）营情（qíng）况等，预估研判项目市场竞争力；对标分析项目所在行业的前沿趋（qū）势，对比重点企业的技（jì）术路（lù）径及关键（jiàn）技术指标，研（yán）判项（xiàng）目技术及工艺水平的先进性，以此（cǐ）作为项目投资决（jué）策的重要参考。

（二）投（tóu）中（zhōng）管理（lǐ）重点内容

一是动态跟踪（zōng）管理。山西国（guó）资运营公司正在逐（zhú）步完善系统功（gōng）能模（mó）块设（shè）计，建立标准化（huà）投资台（tái）账，将投资（zī）全过程流程（chéng）、资料流转等嵌入系统，并（bìng）动态跟（gēn）踪分析运营（yíng）中（zhōng）的投资项（xiàng）目，及时发现项目中的重大不利变化，督促出资（zī）企业及时调整方案，及（jí）时采取（qǔ）止损措施。二是阶段（duàn）性抽查，组织出（chū）资企业定（dìng）期分析（xī）固定资（zī）产投资（zī）项目的预算执（zhí）行情（qíng）况和建设进度情况，严控（kòng）设计概算不超可研（yán）投（tóu）资估算、施（shī）工预算不超设计（jì）概算（suàn）、竣（jun4）工（gōng）结算决（jué）算不（bú）超施（shī）工预（yù）算（suàn）；强化财务硬约束，加强被投资企业的财（cái）务（wù）监控。

（三）投后管理关键环节（jiē）

重（chóng）点抓好（hǎo）投后评价、绩（jì）效考核、项目审计（jì）三个环（huán）节。一（yī）是投后评价方面，组织出资企业每（měi）年（nián）对（duì）已完成竣工验收或交付验收后一（yī）个（gè）财（cái）务年度（dù）的固定资产投资项目，以及已完（wán）成登记手续或产权交割手续、取得管理权（quán）一个财务年度后的股权投资（zī）项（xiàng）目开展项目后评价，以研（yán）究项目的决（jué）策、实施、结果及其影响等。同（tóng）时，要着重对（duì）比发展（zhǎn）线指标（biāo）的实际结（jié）果（guǒ）与项目决策时确定的预期目标，找出差距，总结（jié）经验，吸（xī）取教训，以达到改（gǎi）善投资（zī）决策和管（guǎn）理水平、提升投资效益的目的。山西国（guó）资运营公司可适时选择部分重大投资项目，委托独立的第三方机构开（kāi）展投后评价，并向企（qǐ）业（yè）通报（bào）投后（hòu）评价结果，推广项（xiàng）目开展的有（yǒu）益经（jīng）验。二是绩（jì）效考核方面，要督促出资企业建立健全投资业务责任体系（xì）。所有投资项目均应明确项目负责（zé）人和实施团队，并且依据（jù）项目可行性研究（jiū）报告数据，签署项目投资目标责任书；在项目建成投产或（huò）运营后（hòu），实（shí）行项目后评价结果（guǒ）与责任书目标奖罚联动，与企业班子成（chéng）员的（de）本年（nián）度绩效薪酬兑现直接挂钩。三是（shì）项目审计方面，要督促出（chū）资企业建立多部门协调（diào）联（lián）动机制，跟踪审计投资决策、资（zī）金使用（yòng）、投资（zī）收（shōu）益、风险管（guǎn）控等关键环节，并及时（shí）提出审计建议，以（yǐ）达到规范项（xiàng）目管（guǎn）理、防范化解风险的目的。

（四（sì））中介机构管理（lǐ）

出资企业应强化中介（jiè）机构管理，实行（háng）诚信（xìn）承诺和（hé）黑名单制（zhì）。出资企业应与进行可行性研究论证、尽职调（diào）查、审（shěn）计、资产（chǎn）评（píng）估及投后评价（jià）的中（zhōng）介机（jī）构签订诚信承诺书，凡发现（xiàn）舞弊或（huò）造假行（háng）为的（de），将终身追责。山西国资运营（yíng）公司、出资企业（yè）分别建立中（zhōng）介机构的信息（xī）公开和“黑名（míng）单（dān）”制度（dù），引（yǐn）导和督（dū）促“阳光（guāng）”操作，将（jiāng）违规的中介机构列入“黑（hēi）名单”，要求其一定时期内不得在（zài）出资企业范围内（nèi）开展（zhǎn）业务。

六、结语

投资（zī）管控是国有资本授权经营体制改革的重要内容，国（guó）有资本投资运营（yíng）公司要在精准（zhǔn）把握“管资本”核心要（yào）义（yì）的基础上，在厘清权责边界的（de）前（qián）提下，结合区域国资国企改（gǎi）革所处阶段（duàn）特征、产业（yè）布（bù）局结（jié）构、国（guó）资规模（mó）等实际情况，以管好（hǎo）国有资（zī）本（běn）布（bù）局和国（guó）有资本回报为出发点，立足积（jī）极股（gǔ）东（dōng）身份，构（gòu）建与本区域特征（zhēng）相宜、适合管资本要求的投（tóu）资管控机制。