一、引言

公共景区,在本文中（zhōng）特指公（gōng）共资源（yuán）依（yī）托（tuō）型（xíng）景区,是指（zhǐ）经政府（fǔ）审定（dìng）命名并划定明确范围,以国有（yǒu）资（zī）源（yuán）为主（zhǔ）的（de）,具有观赏、文化或者科学价值,自然（rán）、人文景观比较（jiào）集中,环境优（yōu）美,具有（yǒu）一定旅（lǚ）游条件,供人（rén）们游览、休闲（xián）或进行科学、文化活动的地域。这（zhè）些公共景区不仅是我国稀缺的（de）、垄断的自（zì）然文化遗产（chǎn）资源,也是我国旅游业（yè）发展的（de）主要吸引物与主力（lì）军。

二、我国公共（gòng）景区（qū）政府规制历程（chéng）及其阶段特（tè）点

新中（zhōng）国成立以来,我（wǒ）国旅游景区行业（yè）发展大致（zhì）经（jīng）历了4个阶段（duàn）,即萌（méng）芽发展阶段（duàn）（1978年（nián）前处于低速发展阶段）、起（qǐ）步发展阶段（改革开发后进入（rù）粗放（fàng）经营阶段）、成长发展阶段（20世纪80年代末步入规（guī）范经营（yíng）阶段（duàn））和快速发展阶段（20世纪90年代以来走入（rù）体验经济阶段）。而与之（zhī）相对应的,公共景（jǐng）区（qū）政（zhèng）府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区规制停滞阶段（duàn）

即新中国成立后至（zhì）1979年（nián）,景区发展一直处于（yú）停滞（zhì）阶段,此时正值国家建设的最艰（jiān）难年代（dài）,众多（duō）自然（rán）文（wén）化资源（yuán）遭受到严（yán）重破（pò）坏（huài）,景（jǐng）区发展处于（yú）放任自流状态,旅（lǚ）游只是众多事（shì）业中（zhōng）的很（hěn）小一部分。

（二（èr））公共景区加强规制阶段

即改革开放（fàng）后到20世纪90年代（dài）中期,从1982年国务院审定公布第（dì）一批国家级风景（jǐng）名胜区（qū）、开（kāi）始兴办森林公园以来,国家出（chū）台了（le）对公共景区的众多管理（lǐ）措施,包括（kuò）1985年颁布了《风（fēng）景名（míng）胜区管理暂行条（tiáo）例》,同年参加《保护世界文化和自（zì）然遗产国（guó）际公（gōng）约》,1993年出台了《森林公园（yuán）管理办法》,1994年颁布了《自然保护区管理条例》等,极（jí）大（dà）地（dì）促进了我（wǒ）国日益濒危的自然、文化遗（yí）产资源（yuán）的保护,同时（shí）也为“以经济建设为中（zhōng）心”的旅游（yóu）经济事业“保驾护航”。

（三）公共景（jǐng）区放松规制阶段（duàn）

即20世纪90年代后期至（zhì）今,随（suí）着我国经济改革的不断深入,以及地（dì）方发展旅游经济的意识不（bú）断增强（qiáng）,公（gōng）共景（jǐng）区也在转变原先的事（shì）业管理体制,积极促进所有权与经营权（quán）分离,出让经营（yíng）权,实（shí）行企业化（huà）经营,这（zhè）起（qǐ）始于1997年民间资本参与（yǔ）风景名胜（shèng）资源（yuán）的开（kāi）发与经营（yíng）,当年（nián）湖南省分别以（yǐ）委（wěi）托经营和（hé）租赁经（jīng）营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖的（de）开发经营权（quán）,已开发的风景名胜区也通过旅游企业的改（gǎi）制进行了景区经营权的转让（ràng）；2000年,出现了全国首例（lì）风景（jǐng）名（míng）胜资源旅游（yóu）经营企业改制实（shí）现经营权转让的（de）案例,浙江富春旅（lǚ）游股（gǔ）份有限（xiàn）公司将49∙6％的国有股权整体转让（ràng）给浙江金都实业有限责任公（gōng）司,桐庐一（yī）半（bàn）山水（shuǐ）景区的旅（lǚ）游经营权交给了民（mín）间资本（běn）；2001年2月（yuè）,四（sì）川省旅游局宣（xuān）布出让九寨沟森林公园（yuán）等10大著名旅游（yóu）景（jǐng）区及100多个景点的经（jīng）营权；截至2002年,全国至少有19个省、自（zì）治区（qū）、直辖市,300多个（gè）大小不（bú）一的景点加入了出让经营权的行列（liè）；2001年（nián）国务院（yuàn）在（zài）《关于进一（yī）步（bù）加快旅游业发展的通知》中明确提出,要（yào）鼓励多种（zhǒng）经济成分参与旅游业发展,有计划、有步骤地吸引外资和港澳台资参与开发旅游资源；根据我国加入（rù） WTO的承诺,到2003年,外商可以在我国投资景区（qū）,旅游景（jǐng）区（点）可以对外资（zī）实行转让经营、出租经营（yíng）、委托经（jīng）营等新模式。

三（sān）、我国（guó）公共景区放松规（guī）制后（hòu）存在（zài）的（de）主（zhǔ）要问题

在放松规制的过程中,公共（gòng）景区虽然（rán）得到了长足发展,但其（qí）保护与开（kāi）发、公平与效率的矛（máo）盾也在不断拉大,出（chū）现（xiàn）了以（yǐ）下因果渐（jiàn）进的6大问题。

（一（yī））公共（gòng）景（jǐng）区条块管理（lǐ）严重,所有权虚化

长（zhǎng）期（qī）以来（lái）,我国（guó）对公共（gòng）资源,特（tè）别是自然文（wén）化（huà）遗产资（zī）源的管理,一直没（méi）有进行明确的（de）制度安排（pái）,在（zài）两种经济体制的混合（hé）和过（guò）渡（dù）中,名（míng）义上,国家自然（rán）文化遗（yí）产资源产权属全民所有；而实际上,公共景区资源管辖分（fèn）属在建设（shè）、文物、林业、地质、海洋、环保（bǎo）、水利（lì）和宗教等不同部门管理,条块分割、多头管（guǎn）理（lǐ）现象严重,再加（jiā）上行政事业性（xìng）管理,导致景区产权主（zhǔ）体并不明确,国家缺少一（yī）个专门的、稳定（dìng）的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成（chéng）所有者的事（shì）实缺位和虚化；在2006年最新出台（tái）的《风景名胜区管理条例》中,按第四、第五条（tiáo）规（guī）定,国家建设主管部门负责全国风景（jǐng）名胜区的监督管理工作,而由当地县级以（yǐ）上地方人民政府设置景区管理机构负责景区的保护、利用和统（tǒng）一管（guǎn）理工作；名义上,行（háng）政（zhèng）法（fǎ）规（guī）赋予国家风景名胜区管理机构统一管理的最（zuì）高权力（lì）,实际上,对管理工作最（zuì）根本的（de）管（guǎn）理机构负责人的任（rèn）免、监督以及管理（lǐ）经（jīng）费（fèi）来源、使用、监（jiān）督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有者与管理（lǐ）者主体仍未统（tǒng）一（yī）。

（二（èr））公共景区管理体制紊乱,行业指导与行政（zhèng）管理（lǐ）难以统一

公（gōng）共景区管（guǎn）理体制经历了几上几下的变化,目前主要实行综合（hé）管理（lǐ）和分部门管理相（xiàng）结合（hé）的管理体（tǐ）制,但由于当前法律法（fǎ）规的含（hán）混或缺位,以及行政（zhèng）职能归（guī）地方政府行使,行业部门只负（fù）有行（háng）业（yè）管理与技（jì）术指导职能,导致（zhì）景区管理职能下放（fàng）到地方政（zhèng）府（fǔ）,造成国家对于景区的（de）管理工作仅仅具（jù）有“指导”意义,相对于地方政府的行（háng）政管（guǎn）理 （主要（yào）通过景区领导人的任命（mìng）权（quán））显（xiǎn）得十分软（ruǎn）弱,以至于相当多的景区管理

工作首（shǒu）先要（yào）服从于地方政府拉动（dòng）地方经济的（de） “大局”,而不是（shì）以（yǐ）保护好国家的自然文化遗产资源为首要任务。同时,在法规缺位情况（kuàng）下,因为缺乏国家层面的综合、统一管（guǎn）理,分散的管理模式势必（bì）会造成管理目标、绩效（xiào）考（kǎo）核标准、社会公平（píng）原则（zé）等诸多的不一致；结果（guǒ）只能造成对珍（zhēn）贵（guì）的（de）自然文（wén）化遗产资源（yuán）,以低标准低水平的维护替（tì）代（dài）高水平的科学有效的资（zī）源保护；以经（jīng）济（jì）性开发特（tè）别是（shì）野蛮（mán）密集（jí）式旅游开发冲击（jī）资源保（bǎo）护（hù）和资源合理利用。

（三）公共景区管理目标与经（jīng）营任（rèn）务（wù）交（jiāo）叉,景区融资渠道狭窄

长期以来,公（gōng）共景区建设和管理经费主要（yào）依靠各级（jí）行政主管部门（mén）的部门（mén）经费（fèi）划拨以及（jí）地区政府的财政拨款,如国家主管（guǎn）部门和地方政府（fǔ）对（duì）自然（rán）保护区的投（tóu）资一（yī）般仅限于基（jī）建（jiàn）、人头（tóu）事（shì）业费（fèi）和专项补助,社会投资和国外捐（juān）助（zhù）还很少；一般来说经费有限（xiàn）,投入缺口很大,造成了重保护无资金、重资（zī）源无（wú）效益（yì）的尴尬局面（miàn）；管（guǎn）理体（tǐ）制与财政约束是（shì）导致公共景区机构的（de）管理目标与经营任务交叉的最重要原因（yīn）,这种交（jiāo）叉问题促使（shǐ）了一（yī）些（xiē）公共（gòng）景区走上市（shì）场找（zhǎo）出路,管理机构（gòu）由事业单位转向（xiàng）企业（yè）化经营,直至股票上市；这种貌似国家风景名胜区管理体制创新的事物,实为将（jiāng）国家珍（zhēn）稀自然文化遗产资源市场化（huà）,使我（wǒ）国薄弱（ruò）的自然文化遗产（chǎn）管理工作雪上加霜。

（四）公共（gòng）景区代（dài）理（lǐ）关系扭曲,集团利益现象严重

一些公共景区管理机构设（shè）置比较混乱（luàn）,政企不分（fèn）、权责不清,将（jiāng）本属于（yú）全社会的公共资（zī）源（yuán）变成（chéng）了某（mǒu）个利益集团的“私家园林”和“摇（yáo）钱树”,各部门集团在（zài）景区“割地开店”、管理经营两不误,从而扭曲了景区正常的委托—代理关系,导致了产权模糊和（hé）激（jī）励失效（xiào）,严重损害了（le）公（gōng）共（gòng）利益,造成了“重开（kāi）发轻保护”下的资源过度开（kāi）发和破坏。特别（bié）是随（suí）着（zhe）景区经营权（quán）的（de）放开,外部利益集团（tuán）看好自然文化遗产（chǎn）资源的资源资产特性（xìng）以（yǐ）及收益大（dà）风险小甚至无风险性,纷纷向自（zì）然文（wén）化遗产资源伸手,出现了（le）众多的寻租、低价（jià）贱（jiàn）卖等现象；而（ér）有些人简单地（dì）把体制改革（gé）与放权和市场化等同（tóng）。殊不知,在国家自然（rán）文化（huà）遗产资源管（guǎn）理体制（zhì）上（shàng）,放权和市（shì）场化已经走得比（bǐ）老牌（pái）资本主义国（guó）家还要远了（le）,不仅未（wèi）合理实现公共利益诉求,而且还导致我国（guó）自然（rán）文化遗产资源成为某些利（lì）益集团的“赚（zuàn）钱（qián）工具”,严（yán）重（chóng）干扰了这些公共资源的保护工作。

（五）公共景区经济功能无限扩大,价格（gé）设置（zhì）不合（hé）理

目前,一些公共景区正在被急功近利（lì）者变成（chéng）“旅游经济开发区”,这种错（cuò）位开发使“积极开发（fā）”替代了（le）“合理利用”,形成了重开（kāi）发轻保护、重经（jīng）济轻资源等不良观念,乃至出现了景区城市化（huà）、商业化（huà）和（hé）人工化的不良趋势此外。一些（xiē）公共景区将门票作为最大的经（jīng）济收入,以至（zhì）于许多公共景区的门票“涨（zhǎng）声”一片,而相（xiàng）应的门（mén）票收入分配并不合理,景区维护（hù）费和（hé）资源补偿费来（lái）源仍旧困（kùn）难,公共景（jǐng）区门票（piào）没有（yǒu）体现它的本（běn）来功能。

（六）公共景区企业表现（xiàn）出（chū）程度不同的垄断经营（yíng）特征

比如黄山旅游股份公司将“景区内所有优（yōu）良企业的（de）经营（yíng）性资（zī）产归股份公司（sī）所有”,并在黄山核（hé）心区 “精华景区内（nèi）,享有优先开发权和垄断经营权”,将黄山公共资源纳（nà）入企业的垄（lǒng）断经营中；其实（shí）,当地政府在（zài）推动风景区管理（lǐ）机构企业化经营、景区（qū）上市过程中,对（duì）风景区经营服务的垄断（duàn）实（shí）际上是（shì）一种“行政垄断”；虽然要求景区内旅游经营（yíng）性设施（shī）的建设（shè）和经营必（bì）须（xū）服（fú）从保护的（de）目标,但这决不影响着这些握有硬性捆绑经（jīng）营项目的企业享有垄断经营的特（tè）权。特别（bié）是在景区（qū）管理机构与景区企业（yè）的自（zì）我代理、垄断经营、自我监管中,容易促使景区管理（lǐ）机构工（gōng）作重点集（jí）中于吸引（yǐn）游客、提高门票收入,即（jí）经营（yíng）性项目上,出现了（le）景（jǐng）区“人（rén）满为患”现象；同时,为了拉（lā）动游（yóu）客量（liàng）,各地政府和各景区不惜投巨（jù）资（zī）在公（gōng）共景区（qū）核心区内修（xiū）建（jiàn）大型索（suǒ）道、宾馆（guǎn）和娱乐场所以应付假日里（lǐ）超载的游客量,出现了（le）区内“屋满（mǎn）为患”现象。

四（sì）、我国（guó）公共景区（qū）未来政府规制的若干建议

针对上述问题,我国公共景区（qū）在（zài）未来政府（fǔ）规制必须在（zài）强调（diào）保护与（yǔ）开（kāi）发动态平（píng）衡、公（gōng）平与效率双（shuāng）向兼顾的前提下,研究“市（shì）场失灵（líng）”和“规制（zhì）失效”下公共景区政府规制优化的途径,从而（ér）进入（rù）了再规制与（yǔ）放松（sōng）规制（zhì）并（bìng）存阶段,以期更（gèng）好地实现保护作为人类遗产的（de）资源和满（mǎn）足人（rén）们的旅游休闲需求（qiú）的双向功能（néng）,平衡公共景区各相关利益集团的权益要求,提高公（gōng）共景区整体（tǐ）福利。

（一）在肯（kěn）定公共景区所有（yǒu）权（quán）与经（jīng）营权分离的基础上（shàng）,完善以经营（yíng）权转让为核心（xīn）的公共（gòng）景区产权流转（运（yùn）行（háng））制度

在强（qiáng）调“市场（chǎng）在（zài）资源配置中的基础性作（zuò）用”的同时,发挥（huī）制度在解决（jué）公共领（lǐng）域“市场失灵（líng）”、有效供给、公平发展等方面的关（guān）键性作（zuò）用（yòng）,从（cóng）而为各（gè）类公共景（jǐng）区如何推（tuī）进资源（yuán）向产品（pǐn）、资源向资（zī）本（běn）的合理转化（huà）,资源权益（yì）进入产（chǎn）品市（shì）场（chǎng）和资本市场实现高效益（yì）运（yùn）作提供制度保障；同时通过合理地（dì）评（píng）估（gū）公共旅游资（zī）产（chǎn）的现存价值和未来增值（zhí）,构建公平（píng）、有效的公（gōng）共（gòng）景区（qū）产权变更（gèng）、流转与交（jiāo）易等运行机制,确保国有（yǒu）旅游资产的（de）保值（zhí）与增值任务,促进景区（qū）各利益相关主体的权（quán）责利分（fèn）配,实现景区保护公共资源和承担社会公益的功能,达到（dào）可持续发展的目的。

（二）结合景区政企制度设置,根据产权有效运行要求（qiú）,进一步完善公共景区（qū）委（wěi）托代理契（qì）约关系

构筑（zhù）合理有效的景（jǐng）区企业代理机制,完善景区委托管理契（qì）约制度,从而理顺景区（qū）管理机（jī）构（gòu）与景区企业的关系,通过相（xiàng）关制度设计来保障（zhàng）企业能够在景（jǐng）区竞争性业务领域实（shí）现市场化、企业化和（hé）专业化中发（fā）挥主体作用（yòng）；从而建立起适应不（bú）同类型公共景区的管理体制,以（yǐ）整合公共（gòng）景区多元化目标与功能,协调（diào）各相关利益主（zhǔ）体的利益诉求,以确保（bǎo）实（shí）现“强调（diào）公平兼顾效（xiào）率、严格保护（hù）积极开发”的双重要求,避免引发（fā）公地悲剧（jù）、拥挤、利益冲（chōng）突等问题,提（tí）高资源（yuán）配（pèi）置效率,促进利益平衡（héng）与增加（jiā）整体（tǐ）福利。

（三）设计和实施体现公平、公益性,追求高（gāo）效率的政（zhèng）府（fǔ）干预方式,达到“科学”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公共景区承担着社会公益事（shì）业和市（shì）场经济企业的“双头重任（rèn）”,存在保护与（yǔ）开发、公平与效率（lǜ）的矛盾,政府干预（yù）一向占据（jù）主导地位,但原有（yǒu）体制下的政府干预只（zhī）会（huì）造（zào）成低效（xiào）率,旧的管制（zhì）体系反而（ér）成为有效治理的障碍,必须探索从公共利益范式到（dào）利益集团（tuán）范（fàn）式下的（de）激励性规制体系（xì）,在新的管理体制下,寻找和尝试新的政府（fǔ）干（gàn）预手（shǒu）段,以提高政府规制效果。

综上所述,我（wǒ）国（guó）公共景（jǐng）区（qū）政府规制经历了停滞阶段（duàn）、规制阶段（duàn）和放松规制阶段,将进入再规制与放松规制（zhì）并存阶段,通过产（chǎn）权规制、税费规制（zhì）、价格规（guī）制、特（tè）许经营（yíng）权（quán）规制和进入退出规（guī）制等众多途径（jìng）和（hé）方法（fǎ）,以促进我国公共景区科学、和谐发展。