经过对京（jīng）津沪渝川湘鄂陕皖粤等 10 省市的调研及与有（yǒu）关部门的（de）交流，我们发现，虽然大多数省市已陆续出（chū）台地方国资（zī）国企改革方案，但由于国资国企改革顶层设（shè）计相关方案（àn）尚未出（chū）台，地方（fāng）在深化国资国企改革的实践中（zhōng），存在怕踩红线、等待政策现象，改革进（jìn）展缓慢（màn）。我们认为，鉴于（yú）中央与地方国（guó）有资产（chǎn）存在巨大差异（yì），管理体制（zhì）也（yě）不同（tóng），不宜搞“中（zhōng）央模式，地方参照（zhào）”，将复杂问题简单化（huà）。必须（xū）更加关注（zhù）地方实际情（qíng）况，理解地方的困惑、困难和（hé）期待，重视发挥地方的积极性，在中央（yāng）划清红线后，鼓励地方因地制宜探（tàn）索国（guó）资管理新模式，将强调顶（dǐng）层设计指引（yǐn）作用的“拉动式”改革和重（chóng）视地方探（tàn）索、容许（xǔ）试错的“推动式”改革相结合，激发地方（fāng）改革活力，为全国改革提（tí）供经验借（jiè）鉴（jiàn）。

中央与地方国（guó）有资产有较（jiào）大差异

       中央（yāng）和地方国有（yǒu）资产在（zài）结构、质量、功能上有很大差异，地（dì）方之间的差异也（yě）不少。

      （一）中央和地方国有资产结构（gòu）与功（gōng）能（néng）不一样

      中央国（guó）有资产（chǎn）主要分（fèn）布在关系国（guó）民经济命脉和国家（jiā）安全领（lǐng）域（yù），包括（kuò）能源、基础原材料、邮政（zhèng）通（tōng）信与交通运输、军（jun1）工和金（jīn）融等行业。地方国资较中央国（guó）资分布更为广泛（fàn），但以基础（chǔ）设施和公共服务等领（lǐng）域为主。其中，省（shěng）级国资（zī）主要（yào）分（fèn）布在地方基础设施、能源资源、装（zhuāng）备、交通航运等行业，市级国（guó）资主要分布（bù）在供水、供气、供热、公共交通和（hé）公（gōng）共设施等行（háng）业（yè）和领（lǐng）域。如四（sì）川 70%的（de）省属国有资产集（jí）中在四川发展（zhǎn）控股公司，湖北 78%的省属国（guó）有资产集中（zhōng）在 6 家政策（cè）性投融（róng）资平台；武汉市近 80%国（guó）有资产（chǎn）集中（zhōng）在基础设施和公共服务领域。

      中央与（yǔ）地方的（de）国有资本经营收入的行业分（fèn）布也反映了两者（zhě）在结（jié）构（gòu）上的不（bú）同。中央国有（yǒu）资本经营收入主要来自烟（yān）草、石油石（shí）化（huà）、电力、电信、煤炭等行业企业（yè），而（ér）地（dì）方国有资（zī）本（běn）经营收（shōu）入主要（yào）来自投资服务（wù）、机械、煤（méi）炭（tàn）、电力、贸易（yì）和房地产等行业企业。

       中央和（hé）地方国有（yǒu）资产的（de）功能也不（bú）一样。中央国有资本的主要功（gōng）能是保障国家安全（quán）和实现战略目标，控制关系国（guó）民经济命（mìng）脉的重要行业和关键领域、体现（xiàn）国有资本收益全民共享等。而（ér）地方国（guó）有资（zī）本功能更重要的是为地方提供公共（gòng）服（fú）务（wù）以及发（fā）展重点产业促进地方（fāng）经济发展。

       此外，各地（dì）国有资产（chǎn）规模大（dà）小不一、相差较大。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额（é）均超（chāo）过 3 万亿元（yuán），而西藏（cáng）、青海、宁夏等省区（qū）的国（guó）有资（zī）产总额不到 4 千亿元。

      （二）中央（yāng）和地方国（guó）有资产质量（liàng）不一样

       中央和地方国有资产不仅（jǐn）在规模和结构上差异较大（dà），两（liǎng）者质量上也（yě）有（yǒu）很大（dà）差异。地（dì）方（fāng）国有资产质量（liàng）更低、经营效率更差（chà）、困难更多。

 根据 2013 年全国财政预（yù）算草（cǎo）案报告，2013 年（nián）地方国资（zī）预算（suàn）编制和提交人大审议的范围继续扩大，但国资预算收（shōu）入增（zēng）速大幅降低，显示（shì）地方国资预期经营（yíng）收益并（bìng）不（bú）乐观。根据财政部《2013年国（guó）有企业财（cái）务决算（suàn）报告》统计数据，地方国有（yǒu）资产共计 55．5万亿（yì）元，略高于中央（yāng）的 48．6 万亿元；地方国企所有者权益（20．4万（wàn）亿元（yuán））也高于中央（yāng）（16．6 万亿元）。但中（zhōng）央国企创造的净利润为 1．2 万（wàn）亿元，约为地方净利润的 2 倍。这说明（míng）地方国企在收益水平（píng）和盈利能力上远不如中央国企（qǐ）。此外，中央总资产（chǎn）周转与净资产（chǎn）周转均优于（yú）地方（fāng），说明中央国有（yǒu）资本经营效率（lǜ）更高（gāo）；中央国有（yǒu）资产收益率（lǜ）超过地方 2 倍，说明中央国（guó）有资产利（lì）用率较地方高出许多（duō），较地方资产利用（yòng）情（qíng）况要（yào）好。

 中央国有资（zī）本收入中利润收入高达 98%，地方（fāng）则仅（jǐn）为 38%；地方国有资本（běn）收（shōu）入中（zhōng）股（gǔ）利（lì）股息（19%）、产权转让（19%）等非经常性损益所占比（bǐ）重与经营性收（shōu）入（rù）接近。这说明（míng）地方国有资本的保（bǎo）值增值率及资产（chǎn）回报较中（zhōng）央（yāng）国有（yǒu）资本要低。

      而地方之间（jiān）国有企业资产质量（liàng）也不尽相同，各地（dì）国有企（qǐ）业在收（shōu）益水平、盈利（lì）能力上存（cún）在明（míng）显差异。京津沪（hù）川（chuān）渝（yú）湘（xiāng）鄂陕粤琼青（qīng）新等12省市国有企业销售利（lì）润（rùn）率（lǜ）平均为6．51%，标（biāo）准差为2．19，波动较大；12 省市国有企业净资产收益（yì）率平均为 4．63%，标准差为 1．68，地（dì）方（fāng）性（xìng）差异同样不（bú）小。差异（yì）背后折射出各地（dì）国资在行业结构和资源禀赋等方（fāng）面存（cún）有差异。

      （三）中央和（hé）地方国有资产（chǎn）管理体制不（bú）同

       中央国有资产（chǎn）按企业归口管理部（bù）门分四大类：国资委履行（háng）113 家中（zhōng）央工商类（lèi）企（qǐ）业出（chū）资（zī）人代表职责；中央汇金投资有限责任公司（sī）履行 18 家（jiā）大型金融企业出资人代表职（zhí）责（zé）；财政部监管中（zhōng）国铁路（lù）总公（gōng）司、中国邮（yóu）政集团公（gōng）司、中国烟草总公司、中国（guó）出（chū）版集团公司和中国对外文化集团公司；此外，94 个中（zhōng）央部门（mén）还拥（yōng）有9988 户国有企业。整体而言（yán），中（zhōng）央国有资本的管理权力主要集中（zhōng）在主管部门（mén），中央政府在调整国有资本布局上的协调较少。而地方国（guó）资管理机（jī）构独立性（xìng）相对要小，受地方（fāng）政府影响较大；地方政府在主动调整国有资（zī）本布局上比较（jiào）积极、协（xié）调（diào）较多（duō），如将国有（yǒu）资产大量注入地方融资（zī）平台（tái）用于地方基（jī）础设施建设、服务民生（shēng）；或设立政策性基金引导（dǎo）资本投（tóu）向发展地方重点（diǎn）行业等，如湖南（nán）设立文化旅（lǚ）游产业引导基金、四川成立产业（yè）投资基金等。

       此外，由于各地市场经济（jì）发展程（chéng）度不同，国有（yǒu）资本（běn）规模（mó）、结构与（yǔ）分（fèn）布（bù）不同，国有（yǒu）企业类型及政府管理特点不同，地方与中央（yāng）以及地方与地（dì）方（fāng）之间在国有资产管理体制模式方面（miàn）均（jun1）存在差（chà）异。在大多数省市逐步实行国（guó）有资本统一监管（guǎn）的同时，也存在一些差异化做法（fǎ），如上海市国资委对履行出资（zī）人（rén）职责的国有资本（běn）采取“直接监管为主、委托监管为辅”的（de）方（fāng）式；湖南采取（qǔ）了分散监管模式，由国资委、财政厅、经信（xìn）委和各厅局分别履行不同性质国有资本（běn）出资（zī）人（rén）职责；成都（dōu）由金融办（bàn）履行金（jīn）融（róng）国（guó）资出资人职责等。这也体现了地方从实际出（chū）发，探索各（gè）具特色的地方国资管理模（mó）式。

（四（sì））中央和地（dì）方（fāng）国（guó）有资产管理体（tǐ）制（zhì）改革任务（wù）不（bú）同

       中央和地（dì）方国有资产在（zài）规（guī）模、结构、质（zhì）量、功（gōng）能（néng）和定位（wèi）上（shàng）不同，且管理体制（zhì）存在较大差异，中央与地方国（guó）有资产管理体（tǐ）制改革任务也（yě）存在较多不同。

       中央经营性（xìng）国有资本主要（yào）是简政放权、增强（qiáng）活力（lì），在更好体现收益全民（mín）共（gòng）享和参与国际竞争等方面发（fā）挥作用；中央政（zhèng）策性国有资本主要是提升经营（yíng）效率、增强盈（yíng）利（lì）性，减少由国家补贴的非必要（yào）亏（kuī）损，发挥在执行国（guó）家政策、实现政府意图等（děng）方（fāng）面的作用。地方（fāng）国（guó）有资本（běn）主要集（jí）中（zhōng）于公（gōng）共服务领域，更（gèng）加侧重于地方投（tóu）融资平台的改（gǎi）革（gé）与转型及提升公共服（fú）务（wù）效率；占（zhàn）少（shǎo）量比重（chóng）的经营性国有资（zī）本需要进行（háng）管理体制（zhì）和经营机制等方面的改革。

       地方做了（le）大量探（tàn）索，存（cún）在很多困（kùn）惑，普遍在等待和观望（wàng）基于对 10 省市的调研，结合对更（gèng）多省市（shì）已出台的（de）国企改革方案的分（fèn）析，我们（men）发现，各地（dì）在深（shēn）化国有企业改（gǎi）革的指（zhǐ）导思想上（shàng）均与中央（yāng）保持高度一致，基本（běn）上（shàng）均以十八届三（sān）中全（quán）会决定（dìng）为指导，在完善国资管理体制、发展混合所（suǒ）有制经济、完善现代企业（yè）制度、国企功能（néng）界定与分类等方面展开。如多地均提出提高（gāo）国有资产证券化率（lǜ），均给出（chū）明确（què）的比例指标（biāo），均（jun1）提出要解决国有企业（yè）历史（shǐ）遗留问题这一普（pǔ）遍性问题。此外，多（duō）地均提出将国（guó）有资本集中到关键领域，虽然各地（dì）对关键领域定义各有差别，但北京、上海、江西、甘肃（sù）、江（jiāng）苏、重庆、四（sì）川、青海等（děng）省市均将国有资本集中在（zài）关（guān）键领域的（de）目标设定在“80%”上。此外，虽然还缺乏统一和明（míng）确（què）的分类标准，但（dàn）各地都强调（diào）国有企业分（fèn）类分层管理。但更多的是，鉴于中央和地方、地方和地（dì）方之间在（zài）国有资本结构、功能分布等（děng）方面（miàn）有显著差异，地方改（gǎi）革在自行理解和探索一些（xiē）原则和方向时（shí），难免会困惑，只（zhī）能观望等待（dài）。一些代表性问题如下（xià）：

1．国（guó）有资（zī）产监管（guǎn）机构（gòu）如何转换职能问（wèn）题（tí）。完善国资管理体制（zhì）的关（guān）键任务是国资（zī）监（jiān）管机构（gòu）转换（huàn）职（zhí）能，从行（háng）政化管（guǎn）理方式转向以市场（chǎng）化管理方式（shì）为主。但如何实现（xiàn）国（guó）资监（jiān）管机构的职（zhí）能转换，各地（dì）认（rèn）识不一、差异较大。有的地方（fāng）提出要继续加强国资委（wěi）工作和职（zhí）能（néng）；而有（yǒu）的地方，如上海国资委（wěi）则计划简政放权，将部分权力归还企（qǐ）业（yè）。

2．各地均提（tí）出组建国有资本投资运营公司，但普遍缺乏（fá）系（xì）统性设计。症结在于国资管理体制（zhì）架构设计不明确（què），地方对如何明确国资委在新的国资管理体制中的地（dì）位及其（qí）与国有（yǒu）资（zī）本投（tóu）资运（yùn）营公（gōng）司的关（guān）系，存在（zài）一定的（de）畏难和观望情绪。

3．由于很大比（bǐ）例的地（dì）方国有资产沉（chén）淀在地方投（tóu）融资平台，地方投融资平台管理体（tǐ）制改革应是地方国资国（guó）企改革的重点任务；但中（zhōng）央国资（zī）国企（qǐ）改革基本没（méi）有（yǒu）这方（fāng）面的问题和任（rèn）务。这使得地方在此领域（yù）难以参照中央（yāng）国资国企改（gǎi）革方案。

4．将（jiāng）竞争性国有企（qǐ）业发展成为混合所有制企业（yè）是（shì）地方（fāng）改革的主（zhǔ）流思路。但是对（duì）能否混合（hé）、如何混（hún）合及非国有资本能否（fǒu）控股等关键问题，普遍缺乏答案或标准。实际上，由于地（dì）方国资大（dà）多集中于基（jī）础设施和公（gōng）共服务领域，承担许（xǔ）多（duō）非市（shì）场（chǎng）化经营的政（zhèng）府（fǔ）责任和社会责任，很难吸引（yǐn）以盈利为主要目标的私人资本（běn）。此外，各地均鼓励混合（hé）所有制企业员工持股，但是难以明确员工持股（gǔ）中的“员工”范（fàn）围界定、持股比例及（jí）方式。如何既实（shí）施有效激励、保障员工（gōng）权益又保证国有资（zī）产不流失？普遍缺（quē）乏有效方（fāng）法。

鼓励地方因地制宜探索国资管理（lǐ）模式

       由于（yú）中央国有（yǒu）资产主（zhǔ）要是经营性的，而地方国有（yǒu）资（zī）产更（gèng）多是公益性的（de），基本属性的差异（yì）要求两者采取不同（tóng）管理体制（zhì）和管理模（mó）式（shì）。因此，既（jì）不应搞“中央（yāng）国资改革方案，地（dì）方参照执行”，更无必（bì）要要（yào）求地（dì）方坐等中（zhōng）央方案。我们建议在不触犯红线的前提下，要（yào）鼓励地方因地制（zhì）宜、先行先试，探索（suǒ）国资（zī）管（guǎn）理新模式。这既可尽早（zǎo）释放改革红利（lì），还可为丰富、完（wán）善（shàn）中央的顶（dǐng）层设计（jì）提供实践案例和探索经验。特别是（shì）在中（zhōng）央没有或（huò）者难以明确统（tǒng）一标准和指引的领域（yù），允（yǔn）许地方先行先（xiān）试、鼓励探索。全（quán）面深化改革不可能一蹴而就，需要加强（qiáng）中央和地（dì）方的互动，形成“探索—调整—定向（xiàng）—前进”的（de）闭环系统，地（dì）方依（yī）据中（zhōng）央精神（shén）“摸（mō）石头过河（hé）”，获取（qǔ）经验教训（xùn），反馈推（tuī）动（dòng）中央总结（jié）经验并优化顶层设计的（de）具（jù）体方案，再进一步推动（dòng）地方深入改（gǎi）革、持续（xù）改进。

      （一）中央要明确划清红线

       在（zài）新一轮深化国有企（qǐ）业改革中，不出（chū）现（xiàn）国有资产（chǎn）流失是底线，严禁国有企业内部（bù）分肥、暗箱操作和搞利益输送是（shì）基本要求。应设（shè）置（zhì）改革红线（xiàn）以防（fáng）范出现上述问题。如（rú）明确“实现国有（yǒu）资产的真（zhēn）实市场价值是国有企业混（hún）合所（suǒ）有制改革的基（jī）本目标”，要求（qiú）按照（zhào）公（gōng）开、公正（zhèng）、公平、透明（míng）原（yuán）则，利用开放式的市（shì）场化竞（jìng）争机制，严格按照国家国有资产定价、评估和（hé）交易的（de）细则（zé）和程序（xù）操作，保证充分（fèn）、完整（zhěng）、全面、及时（shí）的信息披露，明确违（wéi）规（guī）操作的处罚（fá）规（guī）则等（děng）。应要求国资（zī）监管机构对此加强过程控制和事中监督。因为如果过分依（yī）赖事（shì）后惩处，一（yī）方面可能已经（jīng）造成不必要的（de）损失，另（lìng）一方面可能对模糊地带如（rú）处理不当或（huò）者当年的“摸石头”行为导致事后的（de）违（wéi）法（fǎ）认定等，会极大影响改革积极（jí）性。

       其次，中央需要明（míng）确不（bú）允许改革倒退。如明（míng）确国资监管机（jī）构（gòu）应加快（kuài）职能转（zhuǎn）变，从“管企（qǐ）业”转（zhuǎn）向“管（guǎn）资本”、从偏重于（yú）行政（zhèng）化管理（lǐ）方式转向以（yǐ）市（shì）场化管（guǎn）理方式为主；再如（rú），不允（yǔn）许在解决国有企（qǐ）业员（yuán）工（gōng）身份等历史遗留问题（tí）时出现回（huí）潮（cháo），停止国有企业员工身份置换（huàn）“买而（ér）不断（duàn）”的（de）做法，否（fǒu）则既不（bú）堪重负，也不符合改革（gé）方向。

     （二）要建（jiàn）立、完善改革（gé）容错纠（jiū）错机（jī）制

       在全面深化改革的进程（chéng）中（zhōng），顶层设计（jì）需要明（míng）确边界，既（jì）要确保国资安全，也要激发改革动力，帮助（zhù）改（gǎi）革者克服（fú）畏（wèi）难情绪。因此（cǐ），中央在划（huá）清红线的同时，还应进一步建立（lì）、完善容（róng）错纠错机制，用容错机制（zhì）鼓励改（gǎi）革，用纠错机制降低（dī）试（shì）错成本。如明（míng）确要求各（gè）地制定（dìng）清（qīng）晰可行的国（guó）资国企改革试点程序，通过评估后予以公（gōng）布。对试点结果及时进行评估，总结经验教训，不断完善相关制度。凡是符合（hé）程序的（de）改革实（shí）践即使（shǐ）出现问题，建议（yì）给予免责。以（yǐ）鼓励改革（gé）积极性、保护改革（gé）者，使（shǐ）改（gǎi）革者勇于担（dān）当、敢于尝试、不惮（dàn）于（yú）承担风（fēng）险，减少出现因畏惧风（fēng）险而裹足不前的现（xiàn）象。

      （三）鼓励地方（fāng）在国有资（zī）本管理体制上（shàng）因（yīn）地制宜开展创新

       考虑到各地经济发（fā）展的不平衡，各（gè）地国（guó）有企业发展的主要矛盾不同，中央在（zài）划清红线和建立容错（cuò）纠错机制后，可以放手鼓（gǔ）励地方在国有资本管理体制（zhì）改革上因地制宜开（kāi）展创新（xīn）。

如可（kě）以（yǐ）允（yǔn）许地方（fāng）的国有资本管（guǎn）理体系设计和管理模式相对灵（líng）活，可（kě）以根据本（běn）地区国（guó）有企业的（de）数量及国有资产的（de）规模、结构、行业分布统筹考虑，不一定完（wán）全照搬（bān）中央模式。

       其次，要（yào）允许（xǔ）各地根据发展（zhǎn）需要，确定各（gè）自工作重点。如中（zhōng）央（yāng）层面的改（gǎi）革重点（diǎn）可能（néng）是国（guó）资委的职能转变和国有资本（běn）投（tóu）资运营公司的试点，而（ér）地方层面的改革重点可能是地方投融资（zī）平台管（guǎn）理体（tǐ）制的（de）改革。在地方层面，东部地区（qū）国有企业的市场化程度比较高，发展混（hún）合所有制（zhì）经济的条件更充（chōng）分；而东北老工业（yè）基地（dì），解决国有（yǒu）企业历史遗留问题可能是当前一段时期的工作重点。

        最后，要避免地方互相照（zhào）搬照（zhào）抄国有企（qǐ）业改革方案，要（yào）强调改革实（shí）效和时效。各地应（yīng）根据地方实际情（qíng）况和经济社会发展阶段，因地制宜、有（yǒu）的放矢制订改（gǎi）革方（fāng）案和实施细则；鼓励地方在深化国有（yǒu）企业改革中，针对真实问（wèn）题、解（jiě）决（jué）实际问题，促进地方国有（yǒu）经济发展。