面对新形势和新要求，国企改（gǎi）革三年行动恰（qià）逢其时。改革三年（nián）举措虽然（rán）是三年规划，但对于现代化（huà）国有企业的制度建设（shè）和经营（yíng）发展（zhǎn）具有（yǒu）长远的战（zhàn）略意（yì）义，同时（shí）有（yǒu）助于形成更成熟（shú）规范的现代化发展的重要举（jǔ）措。中（zhōng）国特（tè）有的制度和以资（zī）本管理为重（chóng）点的国（guó）有资产监（jiān）管（guǎn）体制，它的（de）形成有利（lì）于维护和发展社（shè）会主（zhǔ）义经济制度，更好地（dì）发挥国有经济（jì）的战略作用。通过（guò）进一步优化经济结构，能够（gòu）促进经济周期（qī）的良好循环（huán），同时也促进（jìn）国有经济向高质量（liàng）方向（xiàng）发（fā）展。

一、两（liǎng）类（lèi）公司改革加快（kuài）国有资本改革

       2020 年国企改革三年行动（dòng）指出，实施国有资本投（tóu）资（zī）、运营公司（sī）试点是改（gǎi）革国有资本授权经营体制的关键举（jǔ）措（cuò）。通过开展地方“两类公司”深（shēn）化改（gǎi）革（gé），能推（tuī）动国（guó）有企业改革的有效落地，调整和优（yōu）化国有经济结构（gòu）布局，是全面落实以管资本为主，强化国（guó）有资产监管的战略举措，并提出了国有资本投资及运营公司（sī）的功能性作用（yòng）及有效发挥。

       国有（yǒu）资本运营（yíng）和收益管理，随（suí）着两类公司改革的深入，其（qí）重要的价值（zhí）和功能也将得到有效的（de）体现，未来将在地方国有企业（yè）层面形成资本（běn）投资、国有资本运作和产业集团（tuán）。为（wéi）此，重（chóng）组国有投资和运（yùn）营公司，其目的是实（shí）现（xiàn）地（dì）方（fāng）政府的战（zhàn）略（luè）目标，进一步促（cù）进国有资本的优（yōu）化（huà）和产业（yè）结构（gòu）的科学调整（zhěng）以及为地（dì）方服务。国有资本投资和运营公司通过与（yǔ）国企（qǐ）重组、上（shàng）市培育、股权多元（yuán）化、国（guó）资（zī）基金投资运营（yíng）等改革（gé）实施，进一（yī）步强（qiáng）化市（shì）值管（guǎn）理，发挥资产证券（quàn）化和国资流动增值（zhí）作用，全面优化经（jīng）济结构和（hé）重要（yào）布（bù）局，有（yǒu）效提高（gāo）国有资本良好的配置和运营运（yùn）作效率。

二（èr）、地方“两类公司（sī）”现状

       2014 年国务院国资委启动国（guó）有资本投资和运营试点。试点企业进（jìn）行资本投资管理和资本运作改建，在运营中通过横向整合、纵向压（yā）缩、放权和营销推进改革（gé），在授权下放（fàng）、组织架构（gòu）和工作机制等方面取（qǔ）得（dé）了良好的成效。通过重组两类公司，以此来（lái）调整和优化（huà）监管（guǎn）模式（shì），同时合理优化（huà）经济布局（jú）的战略发（fā）展目标，取得了一定的集中成（chéng）效，对于未来发展形（xíng）成了典型的（de）经验，但国有“两类公司”改革（gé）试点中仍暴露很多问题（tí）。

（一（yī））两类公司（sī）尚处（chù）于建设（shè）期

      中央企（qǐ）业通（tōng）过开展“两类（lèi）公司”试点，已经初步形（xíng）成了资本经营和运营（yíng）管（guǎn）控模式，也出现了一批（pī）典型（xíng）案例。如围绕国有（yǒu）企（qǐ）业转型功能定（dìng）位，走（zǒu）轻资产（chǎn）运营道（dào）路，打造（zào）了（le）“资本 + 人才 + 技术”的经营（yíng）模（mó）式（shì），以市（shì）场（chǎng）化、专业化推动经（jīng）济优化、产业结构调整、促进国有资本流动、发挥保值增值功能，更好地服务于（yú）国家战略发展需求，发挥积极的推动作用。

      随（suí）着试点经验的积累（lèi），地方（fāng）“两类公司（sī）”的改革（gé）发（fā）展进（jìn）入了建设期。地方（fāng）国有企（qǐ）业在改（gǎi）革创（chuàng）新中，借鉴了央（yāng）企（qǐ）试（shì）点经验（yàn），不断推进（jìn）运营改革。此外，各省市（shì）全面实施对两类企业试点改（gǎi）革发（fā）展。如根据产（chǎn）业板块，优化企业（yè）、行（háng）业布局（jú），研（yán）究“两类（lèi）公（gōng）司”的参（cān）与，实现（xiàn）国有（yǒu）资（zī）产在结构优化、促进循环、提升经济稳（wěn）定方面的基（jī）础性（xìng）作用。或推动国（guó）有资本市场化运作，打造国（guó）有投（tóu）资运（yùn）营平台，以此来（lái）发挥（huī）国资引（yǐn）领（lǐng）和产（chǎn）业带动（dòng）的战略（luè）作用，提升资本良好（hǎo）的配置（zhì）和运营效率（lǜ），促进企业转型向高质（zhì）量模式发（fā）展。

（二）组建以改组为主、新建为辅（fǔ）

       尽（jìn）管“两类公司”可以（yǐ）通过新设或（huò）重组方（fāng）式组建，但在工作开展实践中，大多数国有（yǒu）资（zī）本都选择了重组作为首选。而重组（zǔ）的（de）企业在划分为（wéi）两类公司前即（jí）为（wéi）国资（zī）行业集团或地方政府管辖集团，在该地区来说已经具有一定的（de）地位。有的公司虽在两类公司（sī）的（de）名单（dān）上，之后仍保留（liú）原有的业（yè）务架（jià）构、管理和制度（dù）安排。对地方（fāng）政府而言，从内部深（shēn）度转型、改变常规治理结构、积（jī）极改革创新，比换牌子更为重要。

（三）行权能力有待加强

       对于国有资本投资、运营公司来说，其所属上级单位是政府或（huò）国资委，资本投资运（yùn）作接受的（de）是相关的行政命令。而（ér）国有（yǒu）资本投资、运营公司对下（xià）属单位（wèi）又（yòu）需要走市场化路（lù）线，这需要国有资本、运营公司将行政（zhèng）命令转（zhuǎn）化为市场指令，既追求经营运作（zuò）效益，同时还要（yào）兼顾社会效益。这一存在的（de）根本性矛盾决定了治（zhì）理机制不能简单地采用传统的发展和管（guǎn）理（lǐ）模式。当前（qián），国有（yǒu）资本投资、运营公司还没（méi）有可靠有效的发展治理（lǐ）模式，对（duì）于（yú）组织架构、人事（shì）管理和审批制度（dù）的开（kāi）展，混（hún）杂着行政管理和和经济属性。在实际的国有资（zī）本（běn）管理（lǐ）中，很难确定（dìng）相（xiàng）关的绩效考核指标（biāo）。管理审核审批流程（chéng）过长（zhǎng），开展的人事（shì）管理制度和薪（xīn）酬管理体系存在僵化的现象，员工缺乏（fá）必要的（de）奖（jiǎng）励和激（jī）励，对下（xià）属可（kě）能存（cún）在管理不（bú）足或过度控制（zhì）现象（xiàng）。

三（sān）、两（liǎng）类公司转型的相关（guān）建议

（一）明晰（xī）关（guān）系，建立可靠的管控（kòng）模型

1. 搭建（jiàn）具（jù）有（yǒu）中国（guó）特色的现代国有（yǒu）企业制（zhì）度

       现代企（qǐ）业（yè）制度是企业开展经营活动（dòng）和（hé）业务运行的必要基础。现代（dài）国有企业（yè）制度的创新，决定了（le）国有企（qǐ）业运营的（de）效率和活力，是深化（huà）国（guó）有企业实施改革创新的重点管（guǎn）理任务。现代国有（yǒu）企业制度能否有（yǒu）效实施，则依赖政（zhèng）企关系明晰、权责明确、产权清晰和管理科学等基本条件是否得到满足。根（gēn）据中（zhōng）国特色国有企业现代制度建设内（nèi）容，党（dǎng）委会、股东大会、董事会、监事会（huì）等机构需（xū）要（yào）分工协作和相（xiàng）互制衡，这就（jiù）需（xū）要搭建中（zhōng）国特（tè）色现代（dài）国有企业（yè）的系统制度，但在实（shí）际工作中是一项复杂而艰（jiān）巨的创新任（rèn）务（wù），需要在相（xiàng）关制度理（lǐ）论和具（jù）体业务实践层面不断研（yán）究和创（chuàng）新（xīn）。例（lì）如要发展中国特色的企（qǐ）业制度，必须依法实（shí）现董（dǒng）事（shì）会（huì）合法权利，建（jiàn）立董事会授（shòu）权的管（guǎn）理制度。建（jiàn）立以资本管理（lǐ）为基础（chǔ）管理监（jiān）管体系，同时围绕资本管理、规范（fàn）资本（běn）交易（yì）、改善公司收益（yì）和维护资本安全的相关（guān）环（huán）节进行重点监督和监（jiān）管，以此（cǐ）来充分发挥国有资本管控的（de）作用。在进行授权经营（yíng）、国有经济产业结（jié）构优化、国有资（zī）本运营、促（cù）进实体经济（jì）良性发展等方面，充分发挥（huī）地方国有投资、运营（yíng）公司的功（gōng）能作用。通（tōng）过一系列改革，在建立成熟规范（fàn）的中国特色企（qǐ）业制度和资（zī）本经营的国有资（zī）产管控（kòng）方面，将取得良好的发展成果和必要的收（shōu）益（yì），对深化国企改革具有重要（yào）的（de）推动意义。

2. 推进国（guó）有（yǒu）资产监管体（tǐ）制（zhì）的改革

       从宏观调控（kòng）体系来（lái）看，需（xū）要更加注重政企分开和（hé）政资分开。政（zhèng）府（fǔ）行政部门不再履行出资职责，政府或国资监管部门转变过（guò）往（wǎng）的公共管理职能，更加注重出（chū）资关系，转变管理模式和理念，由管（guǎn）企业向（xiàng）管资本进行改变。在管理方（fāng）式上，完善监管机制和强化审（shěn）计，树立审计理念（niàn）、运（yùn）用审计方法和强化资产监管。通（tōng）过（guò）全面的监管，有（yǒu）效（xiào）防止国有（yǒu）资产（chǎn）的（de）流（liú）失，进而提高内（nèi）部运营效率和防范（fàn）风险，确保国有企业能（néng）够在市场组织（zhī）中独立运作。

3. 厘清国有企业党组（zǔ）织与（yǔ）治理机构的权责界限

       在国企改革中，需（xū）要进（jìn）一步明确党组织与（yǔ）公司（sī）其他治理（lǐ）机构权责关系，建立多方相协调的治理（lǐ）模式。关键保障（zhàng）之一是（shì）遵守（shǒu）双向（xiàng）进入和（hé）交叉任职的管理要求，党组织成员按照（zhào）法律和程序加入“两会一层”，即（jí）董事会（huì）、监事会、经理层。而成功的关（guān）键（jiàn）在于党（dǎng）委（wěi）成员进入企业董（dǒng）事会，将党的领导和意（yì）图与公司战略决策（cè）、经营发展相结（jié）合（hé），并（bìng）且在重要（yào）事（shì）项上能做到（dào）消除（chú）意见分歧，提高（gāo）企业经营决策效率，进一步降低相（xiàng）关成本，提高企业管（guǎn）理的科学性和全面性（xìng），充分发挥国有企业现代化制度的作（zuò）用，并且以此来高（gāo）效实现党组织与（yǔ）法人（rén）治理的结合（hé）。

       建（jiàn）立党组织与其他治理机（jī）构规范、良性的合作关系，要在以（yǐ）下三个方面进行着力（lì）解（jiě）决（jué）：一是（shì）按照国有企业所（suǒ）属类别，规范不（bú）同类型企业党组织的设立（lì）及（jí）运行，明（míng）确管哪些、管什（shí）么的权责界限，建立（lì）与（yǔ）形（xíng）成各治理机构之间履职尽责（zé）、协调制（zhì）衡、良性运转的管理机制；二是规范（fàn）决策程序。建立党委会议事规（guī）则（zé），明确重大（dà）事项决策界限、程序和（hé）方（fāng）式，切实将党的领导与公（gōng）司治理进行有效结合，实（shí）现怎（zěn）么管、谁来管的治理方式（shì）。根据法律政策要求（qiú），党组（zǔ）织参与公司战略（luè）发展、三重一大等事项决策，并充（chōng）分尊重其他治理机构和运行机制；三是确保党组织的意图得（dé）到实（shí）现。建立（lì）党委委员（yuán）意见（jiàn）发表、投（tóu）票表决的工作制（zhì）度，明确该做什么、应该（gāi）怎么做。促使（shǐ）“双（shuāng）向进入、交叉（chā）任职”进（jìn）入董事会的党委成（chéng）员、经理层（céng）的党委成（chéng）员能够充分发表意见、对三重一大等（děng）重大事项进行投票表决，实（shí）现组织意图。

4. 厘清各级相关利益（yì）者的关（guān）系

       在进行两类公司设立期间，需要厘（lí）清相关利益（yì）者（zhě）的（de）关系，特别是（shì）国有监管部门、出资企业。国有资产（chǎn）监管机构需要转变管理理（lǐ）念和方式，以资（zī）本管理（lǐ）为支（zhī）柱，聚焦四（sì）个方面、落实三（sān）项（xiàng）清单，即优化地（dì）方（fāng）产业布局、规范管（guǎn）理运作机制、确保国资保值增（zēng）值、维护资产安全（quán）运营，及时落实权力、职责、授权三项清单，切实给予“两（liǎng）类公司”在企（qǐ）业制度和市（shì）场投资中拥（yōng）有实在（zài）的作用和发展空间（jiān）。

       在市场化运作国有（yǒu）资本时，“两类公司”需要按照公司法的要（yào）求，同时（shí）需要以资本额（é）为限，以（yǐ）股权为管理纽带，以（yǐ）治理为重要的基础渠道，以（yǐ）派出股权董事为重要手（shǒu）段，积极参与市场化运作、对（duì）出资企业的三重一大事项进行（háng）决策。在经济基（jī）础优良、产（chǎn）业发展成熟的区域，可（kě）促使两类公司实（shí）现（xiàn）管控（kòng）方式（shì）的转（zhuǎn）型，即由原有的出资持股（gǔ）管控（kòng）逐步向战略目标性（xìng）、财务性管控方式转变，对（duì）于（yú）控股企业的（de）战（zhàn）略（luè）目标（biāo）、经营业绩、重大资金、重要人事，以及高级管理人（rén）员管控和考核、预（yù）防企业（yè）经营风险等方（fāng）面涉及三重一大的重（chóng）要（yào）事项进行重点（diǎn）管（guǎn）控，其他经营权由控股公（gōng）司决定。与此同时，对于所出资（zī）持股的企业，要求进（jìn）一步完善（shàn）以董（dǒng）事会为重点管理（lǐ）的治（zhì）理结（jié）构，进而需（xū）要全面推（tuī）行选人用人、育人留人的人才机制，提升（shēng）公司的（de）发展创新和生存能力（lì）。对关（guān）键（jiàn）岗（gǎng）位和（hé）子（zǐ）公（gōng）司实施激励政策，有（yǒu）效（xiào）地提高公司（sī）的运营能力和持久力。

（二）明确监管（guǎn）与考核要求，完善绩效管（guǎn）理体系（xì）

1. 三个层次深（shēn）化改革（gé）

       我国经济体制（zhì）由计划经济向社会市场经济体制转变（biàn）中，对于国有企业的改（gǎi）革创新始终是经（jīng）济体制改革的重要（yào）核（hé）心。因此，深化国（guó）有企业改革，需要（yào）从三个层面推动国有企业真正成（chéng）为公平（píng）竞争的市场（chǎng）主体。

       一是深（shēn）化改（gǎi）革企业产权。要形（xíng）成真正意义上（shàng）的现（xiàn）代化公司企业，不仅要提（tí）升（shēng）企业现代（dài）化（huà）制度基础（chǔ）和企（qǐ）业经营效率，而（ér）且要（yào）坚（jiān）持两个（gè）毫不动摇，深（shēn）入研（yán）究多种经济成分的组成方式和实现模式，这也（yě）是实（shí）现（xiàn）混合所有制经济健康（kāng）持续发展的有力途（tú）径。二是深化改革经营机制。从行政管理向市场化转变，需要（yào）认真深化劳（láo）动、人（rén）事、分配制（zhì）度的全面改革，使国有企业可以依法经营（yíng），符（fú）合市场规律。三是建立公平竞争机制（zhì）。树（shù）立与民营企业公平参与市场（chǎng）的竞争意（yì）识（shí），同时深化实施政（zhèng）企分离和政资分离的重要改革，进（jìn）一（yī）步深化行业垄断改革。对于归属于商业性（xìng）和公益性的国有（yǒu）企业，要更加注重（chóng）发展（zhǎn）领域的系统性（xìng）和（hé）联（lián）合（hé）性，在分类改（gǎi）革后实行分类（lèi）管理。

2. 妥（tuǒ）善对待（dài）及（jí）平衡授权与强（qiáng）化监（jiān）管的关系

      在企（qǐ）业发展管理中，需要明确授权范围、经营（yíng）管理职责和监管（guǎn）方式，建立必要的监督管理清单和责任清单，以及考核机（jī）制，并予以落实（shí）到（dào）企业的日常管理中。如由国（guó）有（yǒu）企业聘请第三方机（jī）构对绩效评价制度进行全面改革，以减少其债务风险，提高经营效率，实现进（jìn）一（yī）步降低（dī）运（yùn）营成本、提高（gāo）经（jīng）济效益（yì）和治理能力的目（mù）标。

（三）促进“两类公（gōng）司”转（zhuǎn）型，加强能力建设

1. 不断完善市场化经营机制，激发企业竞争活力

       深化企业三大制度改革，不（bú）断增强国有企（qǐ）业的经（jīng）营核心竞争力，不断提升重要价值和发展（zhǎn）活力，以此（cǐ）来（lái）创造更大经济价值和社（shè）会效益。积极推行高管人（rén）员任期（qī）管理和契约制，推行职业经理人管理制度，实现管（guǎn）理人员能上能下、公司（sī）员工能进能出的市场（chǎng）化用工机（jī）制。建立和完善业绩（jì）导向型薪酬分配机制（zhì），促进收入能增可降，引导薪酬（chóu）分配有利于突出贡（gòng）献的工作人员和（hé）一线人员。支持更多企业采用股权激励、分工等中长（zhǎng）期（qī）政策，充分激（jī）发员（yuán）工创业（yè）的积极性（xìng）和主动性（xìng）。

2. 加快业务导向转型（xíng），提升企业竞争实（shí）力

       推（tuī）动地方“两类公司”由传统产业（yè）集团（tuán）向国（guó）有（yǒu）投资及经（jīng）营公（gōng）司（sī）转变，由原有的实业（yè）经（jīng）营发展模式转变为股权投资，对原（yuán）来不（bú）具备竞争（zhēng）优势、发展空（kōng）间不足的业务（wù）进行剥离，向（xiàng）前瞻（zhān）性（xìng）战（zhàn）略性（xìng）新兴产业集（jí）中。弱化（huà）以母（mǔ）投资（zī）公司对子公司的集团化控制，更加注重在对法人平（píng）等（děng）产权的基础上加强（qiáng）公司治理，进一（yī）步弱化业务（wù）体系的观念，做（zuò）好（hǎo）风险（xiǎn）防控（kòng），对无效资产和不（bú）良资产进行处理，加强投资收益（yì）和（hé）治理意识。同时，“两类公司（sī）”要建设完善投融（róng）资和资源整合运作体系。在战略改革中，将（jiāng）用人、考（kǎo）核、薪酬机制建设（shè）作为重点改革内容（róng），以及全面建立和实（shí）施股权管理、风险（xiǎn）管理、董监事派（pài）出管理制度，打造资本、资产、执行三（sān）级组织架构；遵循（xún）“机构从简、人员从优”的市场化机构设置及人员配置原则，优化公（gōng）司架构、业务职责，以及人才（cái）配置；打造（zào）规范高（gāo）效的（de）现代化资本运营型总部，以及相匹配（pèi）的（de）组（zǔ）织机构决策体系，建（jiàn）立内（nèi）外、前中后全（quán）面协调（diào）的工作机制，确保企业战略（luè）目的落地（dì）、资源（yuán）配置合理、资产运营高（gāo）效（xiào）、风险有效防范、考核评价优良（liáng）等。

3. 企业自主创新（xīn）要有新突破（pò）

       根据（jù）《三年行（háng）动方案》要求，国有企业（yè）要不断提（tí）升自主创新能力，在构（gòu）建（jiàn）关键（jiàn）核心技术攻关新型举国体制中，充（chōng）分发挥（huī）国有企（qǐ）业的重要（yào）核（hé）心作用。

       在产、学（xué）、研、用的创新链上，国（guó）有企业是“研（yán）发”和（hé）“应用”链（liàn）的主体。大型国有企业依（yī）托自身的技术、资金、市场等资源优势，以及（jí）技术转化和应用的市场空（kōng）间，可以（yǐ）利用（yòng）规模（mó）化（huà）优势，推动（dòng）和发展多项重要（yào）创新，营造良好的发（fā）展创新（xīn）环（huán）境，充（chōng）分发挥产学（xué）研（yán）的（de）发展潜力和（hé）竞争力，发挥举足轻重的（de）作用（yòng）。基于市场运作机制，将创新产品推向市场，实现技术（shù）创（chuàng）新（xīn）的重要价（jià）值。同时，在（zài）学（xué）习领域，注重与高校的（de）技术交流及成果转（zhuǎn）化，并实施产（chǎn）业化。在生产环节，利用生（shēng）产外包的形式促使（shǐ）技术创新（xīn）产品生产落地。

       国有（yǒu）企业要贯彻聚（jù）焦、裂变（biàn）、创新和品牌化的经营（yíng）发展（zhǎn）理念，聚焦主业和优化效益（yì），深化产（chǎn）业（yè）化技术创新，推（tuī）动业务（wù）的发展孵化裂变，进一步（bù）拉长深度融合（hé）链条，构建充满活力的（de）创新（xīn）生态圈。基于创新技术发展，加强（qiáng）创新（xīn）技术（shù）体系、创新产（chǎn）业和创（chuàng）新环境（jìng）的机制建立。全（quán）力（lì）打造产品（pǐn）品牌和企业品牌，不断增强（qiáng）国有企业的影响力（lì），进而（ér）增（zēng）加（jiā）市场化的必要竞争力。深入学习发达地区对于创新发展的经验（yàn）做（zuò）法（fǎ），为国有企业（yè）的发展（zhǎn）创造有利条件（jiàn），确保企业高（gāo）质（zhì）量发展。

四、结（jié）束语

       在国（guó）企改革三年（nián）行动背（bèi）景下（xià），深化（huà）地方两（liǎng）类公司改革需要（yào）从大局角（jiǎo）度进行思考，并（bìng）强（qiáng）化协调（diào）和推进落（luò）地。国企改革三年行动能否真正对（duì）国有“两类公司”改革（gé）发（fā）展起到决定性作用，关键在于（yú）能否有效落实。通（tōng）过实（shí）施国企改革（gé）三（sān）年行动（dòng）和落实长效（xiào）发展，真正（zhèng）解决长期制约（yuē）国有企（qǐ）业健（jiàn）康稳步发展的体制机（jī）制（zhì）问题，提高企业发展的活力和动力，实现国资国企高质量发展。