2019 年 11 月份国务（wù）院印（yìn）发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，其（qí）中明确（què）指出要（yào）将构建以“管资本”为主的国有资产监管体制，作（zuò）为新时期国有企（qǐ）业（yè）改革的重（chóng）要（yào）方向（xiàng）。该文件（jiàn）自下发实（shí）施（shī）以来，许多（duō）国有企业立足自身实（shí）际情（qíng）况，在创新国（guó）资监管体制方面展（zhǎn）开了大量的探索和试点，积累了丰富（fù）经验，取得（dé）了显著成效。当然，由于国企改革中暴露出许多新矛盾、新问题，也使得国资监管（guǎn）工作（zuò）开展仍然存（cún）在诸多亟待改进的地方（fāng）。在这一背景下探索（suǒ）国企（qǐ）深化改革与（yǔ）国资监管（guǎn）创新的可（kě）行性路径（jìng），对国企经营发（fā）展有积极意义。

一、创新国（guó）资监（jiān）管体（tǐ）系对国企改革的（de）影响

国企（qǐ）改（gǎi）革的关键在于产（chǎn）权（quán）改革，而国（guó）资监管的任（rèn）务是（shì）产权管理（lǐ），两（liǎng）者（zhě）相互渗透，存（cún）在（zài）密切关联。通过创新国资监管（guǎn）体制（zhì），一（yī）方面是有效防范地方国有企（qǐ）业存在的资产利用效率不高、资产流失情况严重等常见问题（tí），确保（bǎo）国有资产的完整性和安全性；另（lìng）一方面则是围（wéi）绕（rào）国有（yǒu）企业的改革计划、发展目标，整（zhěng）合各类资产，提高其利（lì）用效率（lǜ），以便（biàn）于为国有（yǒu）企业创造（zào）更高的经（jīng）济效（xiào）益，进而为国（guó）企深化改革奠定物（wù）质基础。从这一角度来看，创新（xīn）国有资产（chǎn）监管体系不（bú）仅（jǐn）是国企改（gǎi）革道（dào）路上的重（chóng）要部分（fèn），同时也（yě）对国企健康经营（yíng）和改革发展起（qǐ）到了保（bǎo）障作用（yòng）。除此之（zhī）外（wài），以创（chuàng）新国资监管（guǎn）体系为抓（zhuā）手，着重解决地方（fāng）国企存在的政资、政企不（bú）分问（wèn）题（tí），加快构（gòu）建现代（dài）企业制度和现代治理结构，也有（yǒu）助于（yú）国企在新时期（qī）实现跨越（yuè）式发展。反（fǎn）过来说，国企（qǐ）改革激发了国企发展活力，引进了（le）新型管理模式，这（zhè）也为国资（zī）监管机制创新提供了良好环境（jìng），两者之间（jiān）相（xiàng）辅相（xiàng）成，探究国企改（gǎi）革（gé）与国（guó）资监管创新的可行性举措（cuò），成为现阶段国企改革研究的一（yī）项重点课题。

二（èr）、国有企业改革中亟（jí）待解（jiě）决的问题

1. 国企盈利能力有待提升。对（duì）于地方（fāng）国（guó）有企业来说，虽然改革取（qǔ）得了阶段性成效，但（dàn）是大（dà）多面临（lín）债务问题，其根本原因在于自身（shēn）的盈（yíng）利能力不强（qiáng），尤其是对于（yú）公益类企业，按照地方（fāng）政府（fǔ）或上（shàng）级（jí）主管部（bù）门的要求，在（zài）日常经营中还需（xū）要承担建设任务或融资义务，经营性收益（yì）较少。长（zhǎng）此（cǐ）以往，导致地方国有企业产生大量负债，对国企的健康经营乃至后续的改革发（fā）展都产（chǎn）生了不利影响。除此之外，部（bù）分国有企（qǐ）业（yè）的薪（xīn）酬机制不（bú）够科学，奖罚激励作用没有得（dé）到突显，这种情况下国企职工的积极性不高，存在资源（yuán）闲置率高、浪费问题严（yán）重的情况，也是（shì）制（zhì）约国企经营（yíng）效益增长的重要问题。还有一些地方国企对政府补贴依赖性较强，久（jiǔ）而（ér）久（jiǔ）之失去了主动获取盈利的（de）积极性，国企市场竞争力下降。

2. 国（guó）资监（jiān）管没有（yǒu）体现（xiàn）出差异性（xìng）。根据国有企业（yè）在国民经（jīng）济发（fā）展（zhǎn）中（zhōng）发挥作用（yòng）的不同，可以将其分为商业类、公益类（lèi）两种基本类型。对于不同类型（xíng）的国有企（qǐ）业（yè），适用的国资监管（guǎn）模式也不（bú）尽相同（tóng）。但是（shì）目前来看，国企国（guó）资改革中并未体现出差异，对于不（bú）同（tóng）类型的（de）国企，在国资监管上（shàng）仍然采用“一刀切（qiē）”的（de）方式，不利于国资监管水平（píng）的提（tí）升（shēng）。除此之外，在不同的（de）历史时期（qī）和发展阶段，国有企业的所属类别（bié）也（yě）会发（fā）生变动（dòng）。例如国有钢铁企业在设立之初，承担着支持国家工（gōng）业发展、保障国民（mín）经济安全的重要责任，彼时属（shǔ）于公益类企业；而（ér）随着供给侧结构（gòu）性改革的进（jìn）行（háng），国有钢铁企业逐渐向商业（yè）类企业（yè）转变。在这种（zhǒng）情况下，如果没有及（jí）时转变国资监管方式，还是沿用传统的监（jiān）管（guǎn）模式，也必（bì）然会（huì）对国有资产的保值增（zēng）值（zhí）以（yǐ）及国有企（qǐ）业的健康发展带来负面影响。

3. 国（guó）企融资渠道单一化。国企改革过程（chéng）中（zhōng）对（duì）资金稳定提出了更高要求。充足的资金（jīn）保障可以增（zēng）强国企改（gǎi）革中（zhōng）应对风险（xiǎn）的能力（lì），是（shì）保（bǎo）障国企健康经营和（hé）高质量发展的重要基础。目（mù）前看来，国企融资渠道相对单一，对银行贷款的依赖性较强。近年来受到金融市场环境的影响，银行方面（miàn）基于风险防控考虑提高了信贷（dài）门槛（kǎn），国企融资难（nán）度和融资（zī）成本（běn）均有所上（shàng）涨。除此之外，许多融资平台的治理结构不科学，也成为隐性的“债务炸弹”，给国（guó）有企业的（de）健康发展带来（lái）了威胁。

4. 国资监管（guǎn）权责不清问题（tí）仍然存在。在国有（yǒu）企业（yè）深化改革中，国资监管在优化资产配置、防（fáng）止资产（chǎn）流失等方（fāng）面发挥了至关（guān）重要的作用，为国企（qǐ）的（de）经营（yíng）发（fā）展提（tí）供了物质保障。但（dàn）是一些地方国有企业存在国资监（jiān）管（guǎn）模式明显滞后（hòu）于国企改革进程的情况，现有的国资监管效能不高，尤（yóu）其（qí）是权责边（biān）界不清晰的问题十分突出。决策效率不高、监（jiān）管责任不清，未（wèi）能将国有（yǒu）企业的全部（bù）国资纳入到监管范畴中，在（zài）监管不到位的情况（kuàng）下，很容（róng）易发生国（guó）有资产（chǎn）流失的（de）问题，除了直接损害国有企业的利（lì）益外，也会严重制约（yuē）国企的经（jīng）营发展与深入改革。另（lìng）外，许多地方（fāng）国（guó）企在落实国资监（jiān）管任务时（shí），往往（wǎng）侧重于事后监督问责（zé），总（zǒng）是等到出现国有资产（chǎn）流（liú）失、浪费等问题后（hòu）再追究相关人员（yuán）的责（zé）任，而实（shí）际上很多已（yǐ）经流失（shī）的国有资产（chǎn）无（wú）法全部追回，因此无法从源头上解决（jué）国有资（zī）产流失（shī）问（wèn）题（tí），也成为国企改革（gé）道（dào）路上必须要解（jiě）决（jué）的问题之一（yī）。

三、基于国资监（jiān）管体制创新的国企改革实（shí）践举措

1. 坚持市场导向（xiàng），提高国企盈利能力。化（huà）解国（guó）企债务问（wèn）题，可以减轻国企改革与经营的负担，是新（xīn）时期（qī）提高（gāo）国企（qǐ）盈利能力的有效（xiào）举措（cuò）。在国（guó）资监管体制创新（xīn）背景下（xià），可以尝试以下措施（shī）增强国企盈利能力：一是明确（què）以市场（chǎng）为导向、政企（qǐ）分开的原（yuán）则。要进一步（bù）突（tū）出市场在资源配置中（zhōng）的能动（dòng）作用，通过（guò）激发（fā）市场活力，让地方国有企业能够与其他大中型国企、民（mín）营企（qǐ）业（yè）等展开公平的市场（chǎng）竞争，在这一（yī）过程中不断提高企业（yè）的竞争能力和经营水平。二是加快推进国企的整合（hé）重组，对于地方上多而散的小型国企（qǐ）进（jìn）行整合（hé），通过集合资源优势，扩大国企规模，增（zēng）强综合实力，促使国企经营获利能力的提（tí）升。三是与（yǔ）时俱进推动薪酬改革，坚持以人为（wéi）本原（yuán）则（zé），建立健全市场化激励约束制度。构建（jiàn）员工能进能出、薪（xīn）酬能增能降（jiàng）的灵活变动机制，充分调动员工的创造性（xìng）、积（jī）极性（xìng），为国企经营效益提（tí）升和改革发展（zhǎn）提供智力（lì）支持（chí）。

2. 完善国企分类改革（gé）标准，实行（háng）分类监（jiān）管机制。国企分类改革作为国企改革的重要部分，通过细（xì）化分类依据，实行（háng）分类监管机制，面向不同类型的国企提供与之配套的国资监管模（mó）式，以保证国有资产（chǎn）的完整性和安全性，提高国企资产的利用率。以完善国企分类改革标准为切入点，结合（hé）国有企业的实际情况，选用与（yǔ）之（zhī）匹（pǐ）配的国（guó）资监（jiān）管模式。例如，对于商业类国有（yǒu）企业（yè），应当加快国资管（guǎn）理从“管（guǎn）资产”向“管资本”的转变（biàn），其目的在于以（yǐ）保（bǎo）证（zhèng）国有资产完整为（wéi）前提，追求国有资本的保值与增值，切实提高国有资（zī）本的回（huí）报（bào）率，以（yǐ）支（zhī）持国有企业（yè）经营效益的提升（shēng）。对于公益（yì）类国有企（qǐ）业，考（kǎo）虑到其承担了较（jiào）多的政（zhèng）策目标，因此在（zài）国资监管方式上还是维（wéi）持原来的“管资产（chǎn）”模式。需要注意（yì）的是，应根据当（dāng）前国企改革进（jìn）程与经营（yíng）发展（zhǎn）需要，对国企主业范围进行明确（què）限定，通过提升主业管（guǎn）理（lǐ）水平，让国有企业在提供公共产品和（hé）公共服务上发挥出更高的水（shuǐ）平（píng）。由此可见，坚（jiān）持分类改革（gé）和分类监管，也是新（xīn）时期（qī）国有企业创新（xīn）国资监管（guǎn）体（tǐ）制和实现（xiàn）健康经营发展的（de）重要举（jǔ）措。

3. 拓宽融资渠道，完善（shàn）法人（rén）治理结（jié）构。推进国有企业改革稳步（bù）进行，必须要提（tí）供充足的资金保障。针对当前地方国企（qǐ）融（róng）资渠道单一化的（de）问题，必须要强化（huà）政府引导作用，鼓励市场化运作，尝试建立起更（gèng）加多元的融资模式（shì），增加资金来源渠道，从而有效防范国企改革与发（fā）展中资（zī）金短缺的（de）风（fēng）险。目前（qián）地方（fāng）国企的筹资渠（qú）道还是（shì）以银（yín）行贷款为主，下一（yī）步要（yào）尝（cháng）试（shì）拓展筹资渠道，例（lì）如企业债、市政债券（quàn）、企业中期票（piào）据等融资（zī）方式。在此基础上，还要（yào）结合各国企的实际情况，鼓励有（yǒu）条件的（de）企（qǐ）业在（zài）依法合规（guī）的前提下（xià），开辟股权融资、产权（quán）交易、信托（tuō）等途径筹集资（zī）金。通（tōng）过（guò）拓展融资渠道，实现筹资（zī）风险的分散，避免国企改革与经营中（zhōng）因为资金短缺而影响改革（gé）进程、正常运转的情况。在推广以管资本为主的国（guó）资监管模式下（xià），切实增强（qiáng）国企领导的责任意识（shí）、履（lǚ）职（zhí）能力，以（yǐ）实际（jì）行动为国资监管水（shuǐ）平的提升提供智力支持。同（tóng）时，健（jiàn）全配套的考（kǎo）核评估制（zhì）度，坚持按（àn）月考（kǎo）核，以（yǐ）考（kǎo）核（hé）促提升，以（yǐ）监管促发展，为（wéi）国有企业在改革（gé）与经营方面取（qǔ）得（dé）新成绩提供必要的支持。在完（wán）善公（gōng）司（sī）治（zhì）理结构的基础上，构建更加透明、规范（fàn）、及时的信息披（pī）露（lù）机制，保（bǎo）证在出现国有资产流失、浪（làng）费等问题后，可以第一时间进行处理，对切实保障国资安全、维（wéi）护国企利益有积极帮助。

4. 明晰职责边（biān）界，创新国（guó）资监管方法（fǎ）。国企国资改革实现从“管企（qǐ）业”向“管（guǎn）资本”的（de）转变，关键在于明晰（xī）职（zhí）责边界，既要做到各司其职，又（yòu）要能相互配合，只（zhī）有形成了国资监管合理，才（cái）能实现对国有企业资产（chǎn）的精细化管（guǎn）理、规范化监督（dū）。首要任务（wù）是制定（dìng）权利责任（rèn）清单，将国资监管责任落（luò）实到（dào）个人。同时（shí），还要配套（tào）出（chū）台适用于（yú）国资监管工作开展情况的专项考（kǎo）核，通过发挥考核激励作用，督促有关责任人（rén）能够（gòu）履行（háng）职责、提升监管实（shí）效，保障监管范围内的所（suǒ）有国有（yǒu）资产（chǎn）不发生流失风险（xiǎn）。坚（jiān）持“权（quán）责法定”原（yuán）则，从根本（běn）上解决相（xiàng）互推诿、权力交叉的（de）问题，防止监管缺（quē）位，彰显监管实效。在（zài）此基础上，还（hái）要树立创（chuàng）新意识，加（jiā）快国资监（jiān）管方法创新，尽快（kuài）建立起（qǐ）涵盖事前（qián）、事中、事（shì）后的闭环监督（dū）体（tǐ）系（xì）。将国资监（jiān）管（guǎn）重心前移，重点做好事前防范（fàn）、事（shì）中跟踪，保（bǎo）证一旦（dàn）有国有资产违规使用（yòng）、浪费、流失等问题，可以做到即时预警、有效防（fáng）控（kòng）。

创新国（guó）资监管体制是（shì）国有企（qǐ）业深化改革的重要组成部分。实践表明，以国企改革为契机（jī），积极推（tuī）进国资管理（lǐ）重心从“管企（qǐ）业”向“管资（zī）产”的转变（biàn），将会（huì）使分散的资源得到整合，在有效化解国（guó）有资产流失风险（xiǎn）和提高（gāo）国有资（zī）产利（lì）用（yòng）率的基（jī）础上，为国（guó）有企业的改（gǎi）革和（hé）发（fā）展（zhǎn）提供全方位的保障。现阶（jiē）段，国企改革进入攻坚期，一些地方国企面临着债务问题、融（róng）资问题以及国资监管问题。在这一背景下加快实现国资监管体制创新，以此（cǐ）为契机，提高资金、资产配置效率，对提高国企盈利能力，顺利（lì）解决（jué）改革过程中的各类问题、各种（zhǒng）矛盾，进而促进国企（qǐ）的（de）经（jīng）营发展有积极帮（bāng）助。