一、引言（yán）

公共景区,在本文（wén）中（zhōng）特指公共资源依托型景（jǐng）区,是（shì）指经政府审（shěn）定命名并划（huá）定明确范围,以国有资源为主的,具有（yǒu）观赏（shǎng）、文化或者科学价值,自（zì）然、人文（wén）景观比较（jiào）集（jí）中,环境优美,具（jù）有一定旅游条件,供人们（men）游览、休闲（xián）或进行科学、文化活（huó）动的地域。这些公共景区不仅是我国稀缺的、垄断的自然（rán）文（wén）化（huà）遗产资源,也是我（wǒ）国旅游业发展的（de）主要吸（xī）引物与主（zhǔ）力军。

二、我国公共（gòng）景区政府规制（zhì）历（lì）程及其阶（jiē）段特点

新中国成（chéng）立以来,我国旅游景区行（háng）业发展大（dà）致经历了4个阶段（duàn）,即萌（méng）芽发展阶段（1978年前处于低（dī）速发展阶段）、起步发（fā）展阶段（改革开发后进入粗放经营（yíng）阶段）、成长发展阶段（20世纪80年代（dài）末步（bù）入规范（fàn）经营阶段）和快速发展阶段（20世（shì）纪90年代（dài）以来走入体验（yàn）经济阶段（duàn））。而与之相对应的（de）,公共（gòng）景区政府（fǔ）规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区规制停滞阶段

即新中国成（chéng）立后至1979年,景区发展一直（zhí）处于停滞阶段,此（cǐ）时正值国家（jiā）建设的最艰难年代,众多自然（rán）文化资（zī）源遭受到严重破坏,景区发展处于放任自流状态（tài）,旅游只是（shì）众（zhòng）多事业中的（de）很小一（yī）部分（fèn）。

（二（èr））公共景区加强（qiáng）规制阶段

即改革开放后到20世纪90年代中期,从1982年国务院审（shěn）定公布第（dì）一批国家级风景（jǐng）名胜区（qū）、开（kāi）始兴办森（sēn）林（lín）公园以来,国家出台了对公共（gòng）景（jǐng）区的众多管理措施,包括1985年颁布了《风景（jǐng）名胜区管（guǎn）理暂（zàn）行条例》,同（tóng）年参加（jiā）《保护世界文化和（hé）自然遗产国际公约》,1993年出台了《森林公园管理办法》,1994年颁布了《自然保护（hù）区管理条例》等,极（jí）大（dà）地促进了我国日（rì）益濒危的自然、文（wén）化遗产资源的保（bǎo）护（hù）,同时也为“以经济建（jiàn）设为中心”的（de）旅（lǚ）游经济事业“保驾护航（háng）”。

（三）公共景区放松规制阶段

即20世纪90年代后（hòu）期至今,随（suí）着我国经济改（gǎi）革的不断深（shēn）入,以及（jí）地方发（fā）展旅游（yóu）经济的（de）意识不断增（zēng）强,公共景区也在转变原先的事业管理体制,积极促进（jìn）所有（yǒu）权与经营权分离,出（chū）让经营权（quán）,实行（háng）企（qǐ）业化经营,这起始于1997年民间资本参（cān）与风景名（míng）胜资源的开发与经（jīng）营,当年湖南（nán）省分别以委托经营（yíng）和租（zū）赁经营方式出（chū）让张家界黄龙洞和宝峰湖的（de）开发经（jīng）营权,已开发的（de）风景名胜区也通过旅游（yóu）企业（yè）的改制进（jìn）行了（le）景区经营权的转让；2000年,出现了全国首例（lì）风景名（míng）胜资源旅游经营（yíng）企业改（gǎi）制实现经营权转让的案例（lì）,浙江（jiāng）富春（chūn）旅（lǚ）游股份有限公司（sī）将49∙6％的国（guó）有股（gǔ）权整体转让（ràng）给（gěi）浙江金都（dōu）实业有限责任公（gōng）司,桐庐一半山水景区的旅游经营权交给了民间资本；2001年2月（yuè）,四川省旅游局宣布出让九寨沟森（sēn）林公园（yuán）等10大著名旅游（yóu）景区及100多（duō）个景（jǐng）点（diǎn）的经营权（quán）；截至2002年,全国至少有19个省（shěng）、自治（zhì）区、直（zhí）辖市,300多（duō）个大小不（bú）一的景（jǐng）点加入了出让经营权（quán）的行（háng）列；2001年国务院在《关于进（jìn）一步加快旅游业发展（zhǎn）的通知（zhī）》中明确提出,要鼓励（lì）多种经济成分参与旅游业（yè）发（fā）展,有计划、有步骤地吸引外资和（hé）港澳台资参与开发旅游资源；根据我国加入 WTO的承诺（nuò）,到2003年,外商可以在我国投资景区,旅游景（jǐng）区（点）可以对（duì）外（wài）资实（shí）行（háng）转让经（jīng）营、出租经营、委托经营等新模（mó）式（shì）。

三（sān）、我国公（gōng）共景（jǐng）区放松规（guī）制后存（cún）在的（de）主要问题（tí）

在放（fàng）松规制的过程中,公共（gòng）景区（qū）虽然（rán）得到了长足发（fā）展,但其保护与（yǔ）开（kāi）发（fā）、公平与效（xiào）率的矛盾也（yě）在不断（duàn）拉大,出现了以下因（yīn）果渐（jiàn）进的6大问题。

（一）公共景区条块管理（lǐ）严重（chóng）,所有权虚化

长期以来,我国对（duì）公共资源,特别是自然文化遗产资（zī）源的管理（lǐ）,一直没有进行（háng）明确的（de）制度（dù）安排,在两种经济体制的混合和过（guò）渡中,名义上,国（guó）家自然（rán）文化遗（yí）产资源（yuán）产权（quán）属（shǔ）全民所有；而实际上,公共（gòng）景区资源管辖分属在建设、文（wén）物、林业、地质、海洋、环保、水利和宗教（jiāo）等不同部（bù）门管（guǎn）理,条块分（fèn）割（gē）、多头管理现（xiàn）象严重,再加（jiā）上行政事（shì）业性管理,导致景区产权主体（tǐ）并不明确,国家缺少一（yī）个专门（mén）的、稳定的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成所有（yǒu）者的事实缺位和虚化；在（zài）2006年最新出台的《风景（jǐng）名胜区管理条例》中,按（àn）第四、第五条（tiáo）规定,国家建设主（zhǔ）管部门负责全国风景名胜区（qū）的监督管理工作,而由当地县级（jí）以上地方人民政府（fǔ）设（shè）置景区管理机构（gòu）负责景区（qū）的保护、利用和（hé）统一管理工作；名义上,行政法（fǎ）规（guī）赋予国家风景（jǐng）名胜区管理机构统一管理的最高权（quán）力,实际上,对管理工作最根本的管（guǎn）理机构（gòu）负（fù）责（zé）人的任免、监督以及管（guǎn）理经费来源、使用（yòng）、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有者与管（guǎn）理者主体仍未统一。

（二）公共景区（qū）管理体制（zhì）紊乱,行业指导（dǎo）与行政管理（lǐ）难以统一

公（gōng）共景区管理体制经历了几上几下的变化,目前主要实行综合管理和分部门管理相（xiàng）结合（hé）的（de）管理体（tǐ）制,但由于当前法律法规的含混或缺（quē）位,以及行政职能（néng）归地方政府（fǔ）行（háng）使,行业部门只负有行业（yè）管理与技（jì）术指导职能,导致景（jǐng）区管理职能（néng）下放到（dào）地方（fāng）政府,造成国家（jiā）对于景区的管（guǎn）理（lǐ）工作仅仅具有“指导”意义（yì）,相对于地方政府的行（háng）政管理 （主要通过景区（qū）领导人的任命权）显（xiǎn）得十分软弱,以至于相（xiàng）当多的景区（qū）管（guǎn）理

工作首先要服从于（yú）地方政（zhèng）府（fǔ）拉动地方经济的 “大局（jú）”,而不是以（yǐ）保护好国家的自然文化遗产资源（yuán）为首要（yào）任务。同时（shí）,在法规缺（quē）位情况下,因为缺乏国（guó）家层（céng）面的综合、统一（yī）管（guǎn）理,分散的管理模式势必会造成管（guǎn）理目标、绩效（xiào）考核标准、社会（huì）公平原则等（děng）诸多的（de）不一致；结果（guǒ）只能造成（chéng）对珍贵的（de）自（zì）然文化遗产资源,以低标准低水（shuǐ）平的（de）维（wéi）护替（tì）代（dài）高水平的科学有效的资（zī）源（yuán）保护；以经济性开发特别是野蛮密集式旅游开发冲（chōng）击资（zī）源保护和资源合理（lǐ）利用。

（三）公共景区管理目标与经营任务交叉,景区融资渠道狭窄

长期以来,公共景区建设和管理经费主要依靠各级行政主管部（bù）门的部门经费划拨以（yǐ）及地区政府（fǔ）的（de）财政拨款,如国家（jiā）主管部门和地方政（zhèng）府对自然保（bǎo）护（hù）区的投资一般（bān）仅限（xiàn）于基建、人头事业（yè）费和（hé）专（zhuān）项（xiàng）补助（zhù）,社会投资和（hé）国外捐（juān）助还很少；一（yī）般来说经（jīng）费（fèi）有限（xiàn）,投入缺（quē）口很大,造成了重保（bǎo）护无资金、重（chóng）资源无效益（yì）的（de）尴尬局面；管理体制与财政约（yuē）束（shù）是（shì）导致公共（gòng）景区（qū）机构的管理目标与经营任务交叉的最重要（yào）原因,这种交叉（chā）问题促使了（le）一些公共（gòng）景区走上（shàng）市场找出路,管理机构由事业（yè）单位转向企业（yè）化经营,直至股票上市；这种貌似国家风景名胜（shèng）区管理体制创新（xīn）的事物,实为将国家珍稀自然文化遗产资源（yuán）市场化,使我国薄弱（ruò）的自然文化遗产管（guǎn）理工作雪上加霜（shuāng）。

（四）公共景区代理关系扭曲（qǔ）,集团利益现（xiàn）象严重（chóng）

一些公共景区管理机构设置比（bǐ）较混乱,政企不（bú）分、权责不清,将本（běn）属于全（quán）社会（huì）的公共（gòng）资源变成了某（mǒu）个利（lì）益集团的“私（sī）家园林”和“摇钱树”,各（gè）部门集（jí）团（tuán）在景区“割地开店”、管理（lǐ）经（jīng）营两（liǎng）不误,从（cóng）而扭曲了景区（qū）正常的委托—代理关系,导致了产（chǎn）权模糊和（hé）激励失效,严重（chóng）损害了公共（gòng）利益（yì）,造（zào）成（chéng）了（le）“重开发轻保护”下的（de）资（zī）源过度开发和破坏。特别是（shì）随着景（jǐng）区经营权（quán）的（de）放开（kāi）,外部利（lì）益集（jí）团看（kàn）好自然（rán）文化遗产（chǎn）资源的资源资产特（tè）性以及收益大（dà）风险小甚（shèn）至（zhì）无风险（xiǎn）性,纷纷（fēn）向自然文化遗产资源伸手,出现了众多的寻租（zū）、低价贱卖等现象（xiàng）；而有些（xiē）人简单地把体制改革与（yǔ）放权和（hé）市场化等同。殊（shū）不知,在国家自然（rán）文化遗（yí）产资源管理体制上（shàng）,放权和市场化已（yǐ）经走得比（bǐ）老牌资本主（zhǔ）义（yì）国（guó）家还要（yào）远了,不（bú）仅未合理实现公共利益诉求（qiú）,而且还导致我国自然文化遗产资源成为某些利益集团的“赚（zuàn）钱工具”,严重干扰了（le）这些公共资源的保护工作。

（五（wǔ））公共（gòng）景区经济功（gōng）能无限扩大,价格（gé）设置不合理

目（mù）前,一些公（gōng）共景区正在被急功近（jìn）利者变成“旅游经济开（kāi）发区（qū）”,这（zhè）种错位开发使“积极开发”替代（dài）了（le）“合理利用（yòng）”,形成了重开发轻（qīng）保护（hù）、重经济轻资源（yuán）等不良观念,乃至出现了景区城市化（huà）、商业化和人工（gōng）化的不良趋势此外。一（yī）些公共景区将门票作（zuò）为最大的（de）经济收入（rù）,以至于许多公（gōng）共景区的门票“涨声”一片,而相应的门票收入（rù）分配并不合理,景（jǐng）区维（wéi）护费和资源补偿（cháng）费来源仍旧困难,公共景区门票没有体现它（tā）的本来功能。

（六）公共景区企业（yè）表现（xiàn）出（chū）程（chéng）度不同的垄断经营特征（zhēng）

比如黄山旅（lǚ）游股份公司将“景区内所（suǒ）有优（yōu）良（liáng）企业（yè）的经（jīng）营性资产归股份（fèn）公司所有”,并在黄山核心区 “精华景（jǐng）区内,享有优（yōu）先开（kāi）发权和垄断经营权”,将（jiāng）黄山公共资源纳入企业的垄断（duàn）经营中；其实,当（dāng）地（dì）政府在推动（dòng）风（fēng）景区管理机构企业化经营、景区上市过程中,对风景区（qū）经营（yíng）服务的垄断实际上（shàng）是一种“行政垄断”；虽（suī）然要求景区内旅游经营（yíng）性设施的（de）建设和经营必须服从保护的目标,但这（zhè）决不影响着这些握有硬性捆绑经营项目（mù）的企业享有垄断经营的特权。特别（bié）是在景区（qū）管理机（jī）构（gòu）与（yǔ）景区企业的自我代理、垄（lǒng）断经营、自我（wǒ）监管中,容易促使景区管理机构工作重点集中（zhōng）于吸引游客、提高门票收入,即（jí）经营性项（xiàng）目上,出现了景区“人满为患”现象（xiàng）；同时,为了拉（lā）动游（yóu）客量,各（gè）地政府和各（gè）景区不惜投巨资在公共景区核（hé）心区（qū）内修建大型索道、宾馆和娱乐场（chǎng）所以应（yīng）付假日里（lǐ）超载的（de）游客量,出现了区内“屋满为患”现象。

四、我（wǒ）国（guó）公共景（jǐng）区未来政府规制的若干建议

针对（duì）上述问题,我国（guó）公共景区（qū）在（zài）未来政府规制必（bì）须在强调保护（hù）与开（kāi）发动态平衡、公平与效率双（shuāng）向兼顾的前提下,研究“市场（chǎng）失灵（líng）”和“规制（zhì）失效”下公共景区政府规制（zhì）优化的途径,从（cóng）而进入了（le）再规制与放松规制并存阶段,以期更（gèng）好（hǎo）地实现保护（hù）作为人类（lèi）遗产（chǎn）的资（zī）源和满（mǎn）足人们的（de）旅游（yóu）休闲需求的（de）双向功（gōng）能,平衡公共景区各相关利益集团的权益要求,提高公共景（jǐng）区整体福利。

（一）在肯定公（gōng）共（gòng）景（jǐng）区（qū）所有权与经营权分离的基础上,完善以经营权（quán）转让（ràng）为核心的公共景区产权流转（运行）制（zhì）度

在强（qiáng）调“市场（chǎng）在资源配置中的基础性作用（yòng）”的同时,发挥制度在解决公共（gòng）领域“市场失灵”、有效供给、公平发展等方面（miàn）的关键（jiàn）性作用,从而为各类（lèi）公共（gòng）景区（qū）如何推进资（zī）源向产品、资源（yuán）向资本的（de）合理转化,资源权益进（jìn）入（rù）产品市场和资（zī）本市场（chǎng）实现高效益（yì）运作提（tí）供制度保障；同时通过合理地评（píng）估公共旅游资产的现存价值和未来增值,构建公平、有效的公共（gòng）景区产权变更、流转与交易等运行机（jī）制,确保国有旅游资产的保值与增值任务,促进景（jǐng）区（qū）各利（lì）益（yì）相关主体（tǐ）的权责利分配（pèi）,实现景区保护（hù）公共（gòng）资（zī）源和承担（dān）社会公益的功能,达到可持续发展的目的。

（二）结合景（jǐng）区政企制度设（shè）置,根（gēn）据产权有效运行要（yào）求,进一步完善公共景区委托代理契约关系

构筑（zhù）合理有效的景区企业代理机制（zhì）,完善景区委托管理契约制（zhì）度,从而理（lǐ）顺景（jǐng）区管（guǎn）理机（jī）构与景区企业的关（guān）系,通过相关（guān）制度设计来保障企业能够在（zài）景区竞争性业务领域实现市场化、企业化和专业（yè）化中（zhōng）发挥主体（tǐ）作用；从而建立起适应不同类型（xíng）公共（gòng）景区的管理体（tǐ）制（zhì）,以整合公共（gòng）景区多元化目标与功能,协（xié）调（diào）各相关利（lì）益主体的利益诉求,以确保（bǎo）实（shí）现“强调（diào）公平兼顾（gù）效率、严格保护积极开（kāi）发”的双重要（yào）求,避免引发公地悲剧（jù）、拥（yōng）挤（jǐ）、利益冲突等（děng）问题,提（tí）高资源配置效率,促进利益平衡与增加整体福（fú）利（lì）。

（三）设计和实施体（tǐ）现公平（píng）、公（gōng）益性,追（zhuī）求高效率的政府干预（yù）方（fāng）式,达（dá）到“科学”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公共景区承（chéng）担着社会公益事业和市场（chǎng）经济企业的“双头重（chóng）任”,存在保护（hù）与开发、公平与效率的矛（máo）盾（dùn）,政（zhèng）府干预一向占（zhàn）据主导（dǎo）地（dì）位,但原有体制下的政（zhèng）府干预只会造（zào）成低（dī）效率（lǜ）,旧的（de）管制体系反而成（chéng）为（wéi）有（yǒu）效治理的障碍,必须探索从公共利益范式到利益集团范式下的（de）激（jī）励（lì）性规制体（tǐ）系,在新（xīn）的管（guǎn）理（lǐ）体制下（xià）,寻找和尝试（shì）新的政府干预手段,以提高政府规（guī）制效果。

综上所述,我国（guó）公共景区（qū）政府规制经历了停滞阶段、规制阶段和放松规制阶段,将进入（rù）再（zài）规（guī）制与放松规制并存（cún）阶段,通过产权规制、税费规制、价格规制（zhì）、特许经（jīng）营权规（guī）制和（hé）进入（rù）退（tuì）出（chū）规（guī）制等众（zhòng）多途径和方法,以促进我国公（gōng）共景区科学、和谐发展。